Inside_content_bg_top
Inside_content_bg_bottom

Исследование Вернуться к списку »

Курс «История федеративного строительства в России в конце ХХ века»

Идея федерализма и федеративное государство, как ее практическое воплощение, являются сегодня одним из наиболее распространенных и эффективных «рецептов» поиска правильного баланса между сильной центральной властью и самостоятельностью регионов, между единством и многообразием, особенно для стран, на территории которых исторически проживают разные нации и народности.

Введение

На сегодняшний день насчитывается более 25 государств с федеративным устройством, которые занимают более половины поверхности Земли, а их жители составляют почти 40% мирового населения. Среди федеративных государств можно назвать: Соединенные Штаты Америки, Канаду, Российскую Федерацию, Федеративную Республику Германию, Республику Индию, Мексиканские Соединенные Штаты (Мексику), Федеративную Республику Бразилию. Даже всем известная Швейцарская Конфедерация на деле является федеративной республикой из 20 кантонов и 6 полукантонов, причем на территории страны имеются анклавы, в свою очередь, принадлежащие Германии и Италии.

Термины и понятия, описывающие федеративные отношения, возникли очень давно (некоторые – еще в античные времена), но при этом так и не получили универсального определения. В общем виде понятия «федерализм» и «федерация» можно определить следующим образом:

Федерализм – это философская, политическая и экономическая идея, предполагающая возможность и необходимость сочетания единства и многообразия в территориальном устройстве государства и системы управления. Федерализм – это система ценностей, которая предполагает договорное сотрудничество между центром и всеми субъектами, составляющими единое государство, поощрение и поддержку самостоятельности и одновременно - согласование интересов и действий всех членов большого политического объединения, понимание важности открытого обсуждения возникающих проблем, равноправного диалога и поиска общих решений.

Федерация – это определенная структура, форма территориально-политического устройства государства и системы его управления. Федерация – это реализованное на практике представление о федерализме в конкретной стране. С формальной стороны территория любой федерации состоит из территорий ее членов, а система государственного управления – иметь несколько уровней (как минимум, два – центральное правительство, отвечающее за постановку и достижение общегосударственных целей и задач, и органы управления субъектов федеративного государства, осуществляющие свои функции на субнациональном уровне).

Федерация по отношению к федерализму является производным понятием и находится с ним в том же соотношении, как частное с общим или как теория с практикой. Федерализм – это принципы, дух, философия, на которых строятся взаимоотношения центральной власти и субъектов федерации. Федерация – это конкретная практическая реализация идеи федерализма, прежде всего через установленные конституцией и законом институциональные формы подчинения автономных единиц центру.

Причиной того, что понятийный аппарат исследования федерализма до сих пор не устоялся, стало не только реальное разнообразие федеративных и псевдофедеративных систем в мире, но и традиционное несовпадение философских концепций с текущей политической практикой. «Федералистский лексикон» может быть с равным успехом использован как для прикрытия сепаратистских устремлений регионов, так и для обоснования унитарных настроений центральных властей. Само понятие «федерализм» резко меняется в конкретном историко-политическом и национально-культурном контексте. В итоге, возможно существование государств, которые по форме являются федерациями, но не следуют принципам и духу федерализма (псевдофедерации, унитарные федерации). Такими псевдофедерациями, например, были как СССР, так и РСФСР, когда за фасадом формального федеративного устройства скрывалась модель отношений, выстроенная на принципах унитаризма, диктата центра, одной партии и единомыслия.

Каждая федерация по-своему уникальна, однако все они решают одну и ту же непростую задачу – как добиться эффективного сочетания единого управления государством с высоким самоуправлением его частей, как на этой основе создать действенный механизм развития, объединяющий интересы страны в целом и каждого региона в отдельности. Поэтому подлинному федерализму всегда необходима неоднородная общественная среда, то есть плюрализм, свобода и демократия, множественность партий, многообразие культур и регионов. В отличие от унификации и централизации, вектор которых направлен в конечном итоге на сокращение разнообразия, подлинный федерализм дает любому государству и каждой составляющей его нации более сильную внутреннюю энергетику и гораздо больший потенциал саморазвития. Федералистская диалектика сохраняет элементы полярности, конфликтности, но направляет их в жесткие рамки правил и юридических процедур, что и позволяет, в конечном итоге, трансформировать постоянное «искрение» в отношениях между центром и регионами в энергию развития.

Истоки федеративного выбора в России

Для многонациональной России федерализм является одним из ключевых приоритетов государственной политики. В истории страны - в начале XIX и XX вв. неоднократно предпринимались попытки превратить организованное на унитарных началах государство в реальную федерацию, способную более гибко реагировать на вызовы современности и обеспечивать гармоничное развитие всех своих составляющих, однако традиции унитаризма брали верх. Однако, можно выделить, как минимум, три переломных момента, когда наша страна стояла перед федеративным выбором:

  • Первая четверть XIX века («Государственная уставная грамота» императора Александра I);
  • Начало ХХ века (советская модель федерации);
  • Начало 1990-х годов ХХ века (федеративная модель в Конституции 1993 года).

Идеи и лексикон федерализма стали популярными среди политической элиты России еще на рубеже XVIII - XIX веков под влиянием сочинений Ш. Монтескье и воздействием Французской революции. Государственные деятели из окружения императора Александра I активно использовали представления федерализма, в частности, для решения конкретных вопросов европейского послевоенного урегулирования. В качестве примера можно указать проект федеративной системы финансов графа Николая Николаевича Новосильцева (1761-1836), предполагавший в 1813 году выпуск государствами – победителями Наполеона особых «федеративных» денег. Однако во внутриполитическом и общественном обиходе России идеи федерализма играли гораздо более скромную роль, нежели в международных делах, поскольку социально-политический и культурный контекст имперской модели не способствовал восприятию федералистских представлений даже в среде просвещенной политической элиты.

Тем не менее, на протяжении многих лет в общественном сознании существовал миф о древнерусской удельной системе как своего рода федеративном устройстве государства. Знаменитый русский публицист и философ Александр Иванович Герцен (1812-1870) писал о «федерализации, … свойственной славянскому духу». Эти же идеи исповедовал идеолог славянофильства Николай Яковлевич Данилевский (1822-1885). Однако мифу об «исконной федерализации» России всегда противостояло иное понимание исторического процесса. Его наиболее ярко сформулировал знаменитый русский историк Николай Михайлович Карамзин (1766-1826), когда заявил, что «самодержавие есть палладиум России, целость его необходима для ее счастья». В целом, история России не может трактоваться в рамках традиционной, но с исследовательской точки зрения обедненной дихотомии: «централизм – федерализм». Более продуктивной представляется точка зрения об особом «имперском» характере организации власти и жизни в России в период XVI-XIX веков, а, следовательно, рассмотрение генезиса идей федерализма в России в «трехмерном пространстве»: «империя – централизованное государство – федеративное государство».

Действительно, Россия была подлинной империей еще задолго до царя Петра I. Расширение Московской Руси привело «под руку Московского государя» народы Поволжья и Предуралья, как правило, не имевшие собственной государственности и по большей части языческие. Окончательный полиэтнический характер российского государства сформировался в XVI в. после взятия царем Иваном IV (Иван Грозный) Казани, когда было утрачено единство вероисповедания. Имперский характер российского государства подтверждает политика в отношении присоединяемых народов. Эта политика носила характер не национальной, не религиозной, а социальной ассимиляции. В период своего расцвета, который приходится на 1740-е – 1820-е годы (от императрицы Елизаветы Петровны до императора Александра I), Российская империя гарантировала своим подданным, все те права, привилегии и преимущества, какими они обладали прежде, до присоединения. Таким образом, российская имперская политика – это, прежде всего политика национальной и конфессиональной терпимости.

Исторически первой политически возможной попыткой преобразовать Россию в федерацию конституционных автономий стала «Государственная Уставная грамота» Александра I (1820). Главным содержанием Уставной грамоты, включающей 191 статью, было создание принципиально новых отношений между центральной властью и отдельными областями. В частности, статья 1 Уставной грамоты гласила: «Российское государство со всеми владениями, присоединенными к нему под каким бы наименованием то ни было, разделяются сообразно с расписанием, …на большие области, называемые наместничества». В каждом наместничестве предполагалось создание наместнических сеймов, созываемых на регулярной основе. Сам наместник и Совет наместничества были бы независимы в решении местных вопросов «земледелия, промышленности и торговли». По разным причинам Уставная грамота не стала реальностью. Политическая элита России оказалась не готова к модернизации экономических и социальных отношений на принципах федерализма. Более того, в этот период получила популярность противоположная точка зрения будущего декабриста Павла Ивановича Пестеля (1793-1826), предлагавшего в своей «Русской правде» (1823), построить максимально централизованное государство с жесткой национальной и конфессиональной унификацией: «в России должен быть один народ - русский и одна вера - православная».

Модель советской федерации

Революционные события 1917 года показали несоответствие государственного устройства самодержавной России реалиям индустриального XX века. Национальные движения воспринимались в то время не как угроза государственности, а как полезный инструмент в «разрушении оков» самодержавной монархии, ставшей помехой на пути развития страны. Временное правительство (1917) во главе с министром-председателем Александром Федоровичем Керенским (1881-1970) прямо поощряло сепаратистские устремления «национальных окраин». На местах создавались национальные органы власти, формировались национальные воинские части, декларировались национально-культурные программы. В этих условиях идея «федерации народов» оказалась единственным приемлемым средством сохранения территориальной и политической целостности России.

Большевики, взявшие власть в октябре 1917 года, перешли от декларативного признания принципа равенства и суверенности народов России к признанию их реального права на самоопределение. Принятая в ноябре 1917 года "Декларация прав народов России" провозглашала «право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства» и тем самым предопределяла новую государственность как федерацию народов. Идея «федерации как плана государственного устройства на переходный период» стала основой, написанной в январе 1918 г. Владимиром Ильичем Лениным (1870-1924) Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого населения, которая впоследствии была полностью включена в первую советскую конституцию – Конституцию РСФСР 1918 года.

К началу 1922 года на части территорий бывшей Российской империи сложилось несколько новых суверенных государств – советских социалистических республик. Среди этих государств были: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР и Грузинская ССР. В марте 1922 года начались процессы объединения Азербайджанской, Армянской и Грузинской ССР, которые к декабрю 1922 года создали единую Закавказскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику (ЗСФСР). Важным международным обстоятельством, которое оказывало влияние на процессы объединения советских социалистических республик, стало стремление ряда европейских государств, в процессе подготовки и проведения Генуэзской конференции в апреле-мае 1922 года, урегулировать экономические отношения с непризнанной Советской Россией. Центростремительным тенденциям способствовало также нахождение у власти в этих советских республиках представителей коммунистической партии (большевиков).

В итоге, коммунистические организации союзных республик обратились в Центральный Комитет РКП(б) с предложением определить принципы и формы построения единого Союзного государства. Для рассмотрения этих вопросов Организационным бюро Центрального Комитета РКП (б) была создана комиссия во главе с Генеральным секретарем ЦК РКП(б) Иосифом Виссарионовичем Сталиным (1879-1953). План И.В. Сталина предусматривал механизм объединения путем вхождения суверенных союзных республик в состав РСФСР на правах автономных республик. Этот план, с легкой руки И.В. Сталина, стали называть «планом автономизации». Несмотря на сопротивление ряда республик, прежде всего, Грузии и Украины, И.В. Сталину аппаратными методами удалось быстро добиться поддержки своего плана. Однако 26 сентября 1922 года председатель Совета Народных Комиссаров РСФСР В.И. Ленин, который был уже тяжело болен и фактически изолирован от текущей политической работы, направил членам Политбюро ЦК РКП (б) письмо, в котором подверг «план автономизации» критике. В.И. Ленин предложил принцип объединения союзных республик «вместе с РСФСР» в единое Союзное государство на основе полного равноправия. Позиция В.И. Ленина была одобрена Октябрьским (1922 года) Пленумом Центрального Комитета РКП (б), а в декабре 1922 года был подготовлен проект Союзного договора (Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик). Этот документ и лег в основу СССР, а само единое государство было образовано в городе Москве 29 декабря 1922 года в составе РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР и ЗСФСР на конференции полномочных представителей этих республик.  

СССР был задуман как федерация нового типа: добровольный союз независимых республик - национально-государственных единиц, возникших в результате самоопределения и волеизъявления наций, под которыми понимались этнические общности. При этом добровольность объединения союзных республик в одно федеративное государство обеспечивалась как политической гарантией – признанием суверенности и равноправия каждой нации в составе союзного государства, а также юридической гарантией – правом свободного выхода национальных республик из Союза, которое было закреплено в Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 годов. Характерно, что конституционные основы советской модели федерации изначально содержали принципиальные нарушения принципа единства государства. Впоследствии именно эти базовые идеологические и юридические принципы – право республик на сецессию, создание союза как результата «свободного волеизъявления наций» и пр., ставшие краеугольным камнем государственного устройства СССР, а также других «социалистических федераций» - Югославии и Чехословакии, оказались одной из главных причин их распада.

Воплощение принципа участия союзных республик в делах федерации по форме соответствовало признакам федерализма - каждая союзная республика, независимо от величины своей территории и количества населения, избирала одинаковое число депутатов в Совет Национальностей – одну из палат Верховного Совета СССР, призванную выражать федеративную природу СССР; каждая союзная республика имела своего представителя в высших государственных органах Союза ССР (в Президиуме Верховного Совета СССР – в лице Председателя Президиума Верховного Совета союзной республики; в Совете Министров СССР – в лице Председателя Совета Министров союзной республики; в Верховном Суде СССР – в лице Председателя Верховного Суда союзной республики).

Однако формальное соответствие СССР признакам федерации не означало, что это государство было подлинно федеративным. С одной стороны, внешне «справедливый» принцип равенства голосов каждой союзной республики, на деле противоречит идее представительной демократии. С другой стороны, принцип участия союзных республик в делах федерации больше реализовывался не в федеративных, а в «имперских формах» – когда политическая элита (партийная и хозяйственная номенклатура) Союзного центра включала в себя, ассимилировала политическую элиту присоединенных автономий. При этом монопольная власть КПСС позволяла центру, в свою очередь, монопольно же управлять процессами формирования политической элиты субъектов федерации.

В этих условиях прочность СССР могла сохраняться только в условиях идеологической диктатуры, потому что внутри советской Конституции был заложен, по выражению Председателя Конституционного Суда Российской Федерации профессора Валерия Дмитриевича Зорькина, «динамит суверенитетов». Когда механизмы принуждения стали в середине 1980-х годов исчезать, национальные элиты использовали эту конституционную норму для достижения собственных целей (укрепления личной власти, передела союзной собственности, получения разного рода политических и экономических выгод и преференций от союзного центра, либо от международного сообщества и пр.).

Кроме того, потенциальная масса конфликтов содержалась в самой советской национальной политике, которая формально декларировала принцип равного права наций на самоопределение, а фактически использовала модель «ранжирования» наций и народностей.  В результате одни нации получили право создать союзные республики (украинцы, белорусы, русские, армяне, грузины, азербайджанцы, казахи, узбеки, таджики, туркмены, молдаване, эстонцы, литовцы и латыши), другие могли создавать автономные республики в составе союзных (башкиры, буряты, дагестанцы, татары, калмыки, карелы, коми, марийцы, мордва, осетины, удмурты, чуваши, абхазы, тувинцы, кара-калпаки, аджарцы, якуты, а также получивших право вдвоем создать автономные республики - Чечено-Ингушетия, Кабардино-Балкария. Наряду с этим существовали нации, которые могли создавать только национальные округа - коми, ханты и манси, ненцы, чукчи. При этом порой совершенно игнорировались такие факты, как наличие, а в ряде случаев - и преобладание по численности русского населения в автономных и в некоторых союзных республиках, практическое исключение из этой этнографической «табели о рангах» многих народов, по численности в ряде случаев, существенно превосходивших те, которым было «даровано» право создавать элементы собственной государственности.

В результате тлевшие долгие годы под спудом «унитарного федерализма» межнациональные проблемы в середине 1980-х - начале 1990-х годов стали открыто прорываться в ожесточенных и порой кровавых конфликтах, которые оказались неожиданностью для партийного и государственного руководства. Хроника событий была стремительной и необратимой: 1987 г. - начало массовых выступлений крымских татар за восстановление своей автономии в Крыму, 1988 г. - начало Нагорно-Карабахского конфликта; 1988-1989 гг. - движения за «национальное возрождение» в Прибалтике и декларации о суверенитете Эстонии (1988), Литвы и Латвии (1989); 1989 г. - межнациональные столкновения и волнения в Грузии и Абхазии, Грузии и Осетии, в Узбекистане (погром турок-месхетинцев), в Казахстане; 1990 г. – введение чрезвычайного положения в Нагорном Карабахе и Баку и многое другое. Все недостатки принципиальных основ, на которых покоилась советская модель федерации (право республик на сецессию; «декоративный» характер участия союзных республик в делах федерации; отсутствие механизмов подлинной демократии; монополия КПСС; отсутствие адаптивности государственных механизмов на фоне нарастания политической активности общества и т.п.) в условиях системного кризиса, в котором оказался Советский Союз, привели к резкому обострению всех противоречий и, в конечном счете, к распаду СССР.

Кризис советской федеративной модели и распад СССР

Можно выделить несколько причин субъективного и объективного характера, которые, в силу стечения обстоятельств, обравшись вместе, резко ускорили дезинтеграцию советской федеративной модели.

Одной из психологических причин, приведших к распаду «социалистического федерализма», стало активное распространение своего рода «вируса зависти» в условиях глубокого экономического кризиса конца 1980-х – начала 1990-х годов. Союзные республики одна за другой начинали придирчиво высчитывать, «кто кого кормит», а новые национальные элиты все настойчивее предлагали «сбросить балласт чужих проблем» и выходить из кризиса поодиночке. Особенно активны в желании добиться экономической и политической независимости были республики Прибалтики – Литва, Латвия, Эстония. Идеи полной экономической самостоятельности были облечены в лозунг перехода на «республиканский хозрасчет». Под этим модным тогда термином понимался метод ведения социалистического хозяйства, предполагающий возмещение расходов за счет собственных доходов, т.е. на основе самоокупаемости, без помощи средств государственного бюджета. При внешнем соответствии курсу перестройки на самостоятельность и рентабельность производства прибалтийский вариант «республиканского хозрасчета» (республики предлагали делиться прибылью с Центром не по установленным Госпланом СССР нормам, а в зависимости от успехов хозяйствования) представлялся чрезмерно радикальным и популистским. Союзный Центр долго сопротивляется этим требованиям, но поскольку прибалтийские республики, начиная с 1988 года, предпринимали конкретные юридические шаги, направленные на выход из состава СССР, Верховный Совет СССР согласился удовлетворить просьбу Литвы, Латвии и Эстонии о переводе их с 1 января1990 г. на республиканский хозрасчет. Экономическая самостоятельность показалась союзному руководству меньшим злом, чем государственная независимость. Однако очень скоро по примеру республик Советской Прибалтики экономической самостоятельности начинают добиваться все республики Союза ССР.

Не обошли стороной такие настроения и Россию. Например, 18 ноября 1990 г. в «Литературной газете» была опубликована знаменитая статья Александра Исаевича Солженицына (1918-2008) «Как нам обустроить Россию. Посильные соображения». В ней выдающийся русский писатель, публицист, историк и лауреат Нобелевской премии открыто предлагал для улучшения жизни русских «сбросить балласт союзных республик» и предоставить другие народы СССР их собственной судьбе, сохранив союз только со славянскими народами – Украиной и Белоруссией: «Надо теперь жестко выбрать: между Империей, губящей, прежде всего, нас самих, - и духовным и телесным спасением нашего же народа. Все знают: растет наша смертность и превышает рождения, - мы так исчезнем с Земли! Держать великую Империю – значит вымертвлять свой собственный народ. Зачем этот, разнопестрый сплав? – чтобы русским потерять свое неповторимое лицо? Не к широте Державы мы должны стремиться, а к ипостаси нашего духа в остатке ее. Отделением двенадцати республик, этой кажущейся жертвой – Россия, напротив, освободит сама себя для драгоценного внутреннего развития, наконец, обратит внимание и прилежание на саму себя».

Еще один субъективный фактор, повлиявший на ускорение распада федерации советского типа, это процессы, происходившие внутри самой КПСС. Кадровая деградация партии на союзном уровне, неудачи «перестройки» и усиление внутрипартийной оппозиции реформаторскому курсу Генерального секретаря ЦК КПСС, Президента СССР Михаила Сергеевича Горбачева, вовлечение в «интриги Центра» республиканских элит и возрастание на этом фоне их политических амбиций, развитие передела административно-хозяйственных ресурсов на нижних этажах партийно-государственного монолита очень быстро привели к ослаблению центрального руководства. Политическое усиление самого М.С. Горбачева как лидера перемен не могло не вызывать противодействия со стороны ортодоксальной части ЦК КПСС. Вместо того, чтобы всерьез заниматься спасением союзной экономики, центральное партийное руководство погрузилось в интриги и начало активно саботировать «горбачевский курс». Когда у М.С. Горбачева не осталось ресурсов для политической борьбы с оппозицией внутри ЦК КПСС, он попытался привлечь на свою сторону политические элиты союзных республик и регионов, поддержав их стремление к самостоятельности и повышению статуса и пообещав закрепить этот факт в «новом Союзном договоре».

В результате возник самоподдерживающийся процесс: ослабление Центра вело к росту амбиций союзных республик; а необходимость удержать центральную власть заставляла руководство СССР идти на уступки республиканским элитам. Политическая линия Центра в итоге оказывалась половинчатой и противоречивой: «заигрывание» с республиками перемежалось с попытками ограничить рост авторитета лидеров республик и довольно жестко купировать отдельные проявления центробежных тенденций. В качестве примеров попыток союзного руководства остановить эскалацию сепаратизма и межнациональных конфликтов можно назвать введение чрезвычайного положения в Нагорном Карабахе (январь 1990 г.), в Баку (январь 1990 г), в Душанбе (февраль 1990 г.); фактическое объявление экономической блокады Литвы (апрель, 1990 г.); Февральский (1990 года) Пленум ЦК КПСС и развитие договорного принципа строительства СССР; принятие Законов СССР «Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР» и «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзных республик из СССР», «О правовом режиме чрезвычайного положения».

Опасная противоречивость политики центрального руководства в отношениях с союзными республиками особенно ярко выразилась в конфликте с РСФСР, где к власти пришел популярный лидер, бывший кандидат в члены Политбюро ЦК КПСС Борис Николаевич Ельцин (1931-2007), избранный Председателем обновленного Верховного Совета РСФСР. В документах Пленумов ЦК КПСС, материалах заседаний Политбюро ЦК КПСС, в документах так называемой «Особой папки» из архивов ЦК КПСС конца 1980-х – начала 1990-х гг. ХХ в. подробно отражен процесс борьбы партийно-государственного руководства СССР с руководством РСФСР, вставшим на путь продолжения глубоких политических и социально-экономических изменений. Ситуацию усугубляло то обстоятельство, что и М.С. Горбачев, и Б.Н. Ельцин действовали в Москве – символическом центре советского политического пространства.

Ключевым элементом построения нового Союзного договора стала идея выравнивания статуса всех территориальных и национально-территориальных образований, составляющих СССР. Эта идея нашла свое отражение в реализации своеобразного нового «плана автономизации», который был запущен весной 1990 года по инициативе Председателя Верховного Совета СССР Анатолия Ивановича Лукьянова. В итоге, вопрос «выравнивания статуса» административно-территориальных образований советской Федерации становится неотложной политической задачей обновления СССР. При этом предполагалось, что наиболее простым и быстрым способом разом преодолеть все имеющиеся затруднения в этой области станет создание подходящей теоретической модели, что позволит не разбираться с конкретно-историческими обстоятельствами возникновения так называемой «асимметричности» субъектов Федерации. В частности, планировалось компенсировать объективное ослабление механизмов сохранения внутренней стабильности СССР в условиях прогрессирующего системного кризиса путем переформатирования самой союзной структуры. Вместо государства с пятнадцатью союзными республиками, каждая из которых обладала правом выхода из СССР, предполагалось создать государство из гораздо большего числа субъектов (путем повышения статуса автономных образований), но при этом исключить право сецессии. На практике это означало «выделение» автономий из состава союзных республик, то есть реализацию сталинского «плана автономизации», но в обратном порядке. Таким образом, «план автономизации» представлял собой новое «правовое оружие» союзного Центра против участившихся попыток союзных республик (прежде всего, республик Советской Прибалтики и Грузии) выйти из состава СССР или пересмотреть условия своего нахождения в едином государстве.

Инициаторы нового «плана автономизации» заручились поддержкой научного и экспертного сообщества того времени, чтобы создать видимость научной обоснованности и проработанности предполагаемых мер. Например, 23 февраля 1990 года была завершена подготовка доклада Института экономики СССР о социально-политической ситуации в РСФСР и перспективах ее развития. Институт, которым руководил член-корреспондент АН СССР Л.И. Абалкин, работавший в то время заместителем председателя Совета Министров СССР, считался интеллектуальным центром и главной научной базой советских экономических реформ. Основным содержанием доклада стала тема реформы государственного устройства РСФСР, которая в итоге и привела к практической реализации нового «плана автономизации».

В докладе, в частности, говорилось: «очевидно, что на старых принципах федерация советских республик существовать больше не может, необходимо вырабатывать новые. Поэтому вопрос о государственном устройстве РСФСР, традиционно определяющей “лицо” федерации, – один из основных в клубке национальных проблем <…> Если до середины 1990 г. правительство РСФСР не подготовит предложения по кардинальной реформе социально-экономических и политических отношений в республике, ситуация может стать неуправляемой и привести в дальнейшем к распаду РСФСР. Это приведет к дальнейшему падению авторитета партии и центрального правительства, страна окажется на грани гражданской войны. К сожалению, правительство РСФСР пока не осознало всей серьезности положения и не спешит разработать новую концепцию политического устройства Российской Федерации, в то время как общественные организации усиленно занимаются этим вопросом. Предлагается два варианта государственного устройства РСФСР: “федерация в федерации” и “Россия – равноправная республика”. В основе первой модели лежит идея сохранения прежнего принципа формирования РСФСР при определенном расширении самостоятельности автономий <…> Другая модель предусматривает развитие России в качестве равноправного партнера нового государственного образования. Она прежде всего предусматривает предоставление всем входящим в РСФСР автономным республикам статуса союзных республик, затем ликвидацию национальных краев и областей и сформирование национально-культурных округов. Предполагается сформировать Российскую Социалистическую Республику и заключить между РСР и новыми союзными республиками договор о создании Российской Социалистической Федерации. Смысл этой модели в том, что союзные республики, как суверенные независимые государства, объединяются в федерацию на взаимовыгодных условиях и передают центральному правительству только те функции, которые необходимы для совместных их действий. Центр тяжести переносится на экономический и политический суверенитет республик. Этот вариант, по всей видимости, мог бы стабилизировать положение в СССР и смягчить национальные конфликты».

Хроника дальнейших событий напоминала план проведения военной операции, когда действия ведутся последовательно и стремительно.

22 марта 1990 года Верховный Совет СССР ускоряет работу по подготовке проекта закона СССР об обновлении Союзного договора и разграничении полномочий между Союзом ССР и союзными республиками. В этот день одновременно Совет Национальностей и Совет Союза Верховного Совета СССР принимают этот законопроект в первом чтении. В частности, Совет Национальностей постановляет: «1. Принять в первом чтении проект Закона об обновлении Союзного договора и разграничении полномочий между Союзом ССР и союзными республиками. 2. Согласиться с предложениями народных депутатов СССР об изменении названия данного законопроекта на проект Закона о разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации как основы Союзного договора». На этом этапе решение задачи разграничения полномочий союзного Центра и союзных республик, поставленной Первым Съездом народных депутатов СССР, подменяется задачей повышения статуса автономных республик и фактического «уравнивания» его со статусом союзных республик.

 3 апреля 1990 года принимается Закон СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР». Согласно закону, решение о выходе союзной республики из СССР должно приниматься путем референдума (народного голосования), причем референдум должен был состояться не ранее шести месяцев с момента постановки вопроса о выходе союзной республики из СССР. В союзной республике, имевшей в своем составе автономные республики, автономные области и автономные округа, референдум должен проводиться отдельно по каждой автономии. В результате, предусмотренные законом другие процедурные ограничения и установление переходного периода сроком до пяти лет делают юридически невозможным быстрый выход союзных республик из СССР.

10 апреля 1990 года принимается Закон СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» Этим актом резко расширялись экономическая самостоятельность, права республик, автономий и территориальных единиц в экономической сфере. В законе все полномочия и гарантии по обеспечению экономической самостоятельности закреплялись для союзных и автономных республик равным образом. Союзные и автономные республики также получали также равное право обращаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении актов Правительства СССР, противоречащих экономическим интересам республик, а их высшие органы управления могли опротестовывать в Совет Министров СССР акты подведомственных ему органов. Фактически, на этом этапе статус руководителей автономных образований, по крайней мере, в области экономической политики, поднимался до статуса руководителей союзных республик и давал им возможность апеллировать к высшему руководству страны «поверх» руководства союзных республик.

Наконец, 26 апреля 1990 года принимается Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации». Союзные республики определяются в законе как «суверенные государства, добровольно объединившиеся в СССР», а автономные республики – как «государства, являющиеся субъектами федерации – Союза СССР».

Таким образом, «план автономизации», реализованный весной 1990 года Центральным Комитетом КПСС и руководством Верховного Совета СССР, несмотря на декларируемые цели укрепления единства СССР, стал политическим оружием борьбы с растущей экономической и политической самостоятельности именно российского руководства во главе с Б.Н. Ельциным. Во всех остальных союзных республиках (за исключением Грузинской ССР и Азербайджанской ССР), имевших в своем составе автономные образования, эта тема не была актуальной из-за малого числа автономий, да вдобавок, в отдельных регионах уже начинались вооруженные конфликты. Поскольку на тот момент в состав РСФСР входило 16 автономных республик, то их «выделение» приводило к «потере» Россией более 51% территорий, на которых проживало более 20 млн. человек и почти всего объема стратегических ресурсов и природных богатств. В то время, в РСФСР была сосредоточена преобладающая часть топливно-энергетических, водных и лесных ресурсов, запасов полезных ископаемых Советского Союза, а удельный вес республики в совокупном национальном доходе СССР превышал 60 процентов. А буквальное прочтение норм Закона СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», где наряду с автономными республиками упоминаются и «автономные образования», означало, что юридически и политически РСФСР могли бы «покинуть» в общей сложности более 30 субъектов.

Именно стремлением противостоять негативным последствиям «плана автономизации» была продиктована идея принятия российским Верховным Советом Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 года. Необходимо помнить, что создание обновленных структур власти в РСФСР происходило в точном соответствии с нормами действовавшей Конституции СССР и союзного законодательства и даже лозунги российского руководства в то время не отличались радикализмом. Более того, в отличии от деклараций о суверенитете большинства союзных республик, за которыми вскоре последовали акты об их государственной независимости (т.е. выходе из СССР), в Декларации о государственном суверенитет РСФСР содержалась формулировка о «решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР».

Позднее, угроза насильственного сохранения прежней коммунистической системы власти в результате попытки государственного переворота в СССР в августе 1991 года вызовет уже взрывное «бегство» союзных республик от Центра. Например, только в период с 20 по 31 августа в той или ной форме решения о своей государственной независимости (т.е. о выходе из СССР) примут сразу восемь союзных республик. Среди них: Эстонская Республика, Латвийская Республика, Украина, Республика Беларусь, Республика Молдова, Азербайджанская Республика, Республика Кыргызстан и Республика Узбекистан. Но даже в этих условиях РСФСР не выйдет из СССР, когда к концу октября 1991 года в составе Союза ССР юридически останутся только две союзных республики: Казахская ССР (Казахстан) и РСФСР (Россия).

Однако юридические формулы Декларации о государственном суверенитете РСФСР, направленные на сохранение территориального единства России и обеспечение приоритета ее законодательства над законодательством автономных образований, уже не смогут остановить рост сепаратистских настроений. Политика союзного Центра спровоцирует мощный всплеск «парада суверенитетов» уже внутри РСФСР, поскольку идеи «плана автономизации» найдут горячий отклик у тогдашней партийно-хозяйственной элиты всех без исключения российских национальных автономий. «Парад суверенитетов» российских автономий станет серьезной политической проблемой для российского руководства в процессе становления и начала функционирования молодого российского государства.

Этапы федеративной реформы в России

Как и советский, так и российский федерализм в течение длительного времени был по существу декоративным. Созданные в рамках РСФСР автономные образования в условиях жесткой централизации не обладали реальной институциональной и экономической самостоятельностью. Процесс децентрализации и, затем, распада СССР и демократизации государственного устройства предопределили необходимость перехода России к подлинно федеративному устройству.

Собственно, современный российский федерализм прошел в своем развитии пять основных этапов:

  • создание основ социалистической модели федерализма (1918-1936);
  • утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985);
  • реформы государственного устройства в «эпоху перемен» (1985-1993);
  • строительство новой федеративной государственности на основе модели, заложенной в Конституции Российской Федерации 1993 года (1994-1999);
  • совершенствование практики российского федерализма (2000- настоящее время).

В конце 1980-х – начале 1990-х годов попытки реформирования федерации в России относились больше к формальной стороне федеративного устройства, чем к его сути. Одно направление реформ было связано с уточнением статуса автономных республик в составе РСФСР. Другое - с совершенствованием различных форм национально-территориальной автономии. Третье – с изменением порядка формирования, существовавшего в конце 1980-х годов Верховного Совета РСФСР. Но все эти мероприятия никак не могли повлиять на стремительное развитие общесистемного кризиса государства, потребовавшего в итоге кардинальных политических изменений. Углубляющийся экономический кризис и ухудшение положения населения, рост межнациональной напряженности и поддержка со стороны союзного Центра политических амбиций руководства российских автономий привели в конце 1980-х – начале 1990-х гг. к резкой эскалации центробежных тенденций уже в России.

Поскольку после распада СССР новому российскому руководству пришлось в одиночку справляться с масштабным социально-экономическим кризисом в условиях противодействия оппозиции и снижения общественной поддержки курсу реформ, региональные элиты сочли эту ситуацию удобным моментом для шантажа федерального центра с целью «перераспределения» в свою пользу властных полномочий, собственности, финансовых и природных ресурсов. Например, в 1991-1992 гг. приняли решение о прекращении перечислений налогов в федеральный бюджет не только ряд республик, но также некоторые области Российской Федерации. В Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 17 июля 1992 г. № 3332-1 «О введении в действие закона Российской Федерации “О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 год”», в частности, содержалось требование: «Отменить принятые Республикой Башкортостан, Северо-Осетинской ССР, Республикой Татарстан, Удмуртской Республикой, Чеченской Республикой, Якутской-Саха Республикой, Новосибирской, Самарской, Сахалинской, Тюменской, Челябинской областями решения о зачислении в их бюджеты доходов республиканского бюджета Российской Федерации».

Место и роль Федеративного договора

В таких условиях для достижения стратегической цели – сохранение территориальной целостности и внутреннего единства государства, федеральный центр был вынужден применять тактику сложного политического маневрирования, уступок и мер принуждения с тем, чтобы остановить центробежные тенденции и постепенно вернуть в единое конституционное и экономическое пространство все субъекты Российской Федерации. Важной вехой на этом пути был Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 года и включенный 10 апреля 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. как ее составная часть.

Некоего единого правового акта под названием «Федеративный договор» не существует. На практике он представлял собой три разных документа, которые были разработаны, исходя из положений действующей тогда Конституции РСФСР 1978 г., предполагающей наличие нескольких «уровней» статуса территориальных образований. Все эти документы назывались Договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти, соответственно, трех групп субъектов: суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Сумма прав и обязанностей соответствующих субъектов федерации, закрепленная в этих документах, была различной. Например, в договорах с национальными республиками был использован термин «суверенитет» - понятие крайне неоднозначное и довольно лукавое. Более того, в начале 1990-х годов многие регионы восприняли Федеративный договор как аналог Союзного договора – некоего соглашения о «переучреждении» России на новых условиях независимыми суверенными субъектами. Такая позиция была политически опасной, чревата эскалацией конфликтов центра и регионов и грозила распадом страны.

Ситуацию спасло лишь то обстоятельство, что с юридической точки зрения Федеративный договор не носил учредительного характера. Он не был моделью нового государства и не учреждал новую федерацию, а лишь разграничивал полномочия между центром и регионами. В свое время российскому руководству удалось не допустить включения в Федеративный договор положений, касающихся основ государственного строя или декларирующих права и свободы человека и гражданина, что приближало бы этот документ к статусу конституционного акта. Но даже таким «техническим», по сути, договором о разграничении предметов ведения и полномочий некоторые национальные республики пытались воспользоваться для того, чтобы заявить о своих претензиях на особый статус в составе Российской Федерации.

Именно поэтому в проекте нового Основного закона принципы федеративных отношений были сформулированы таким образом, чтобы свести на нет все имеющиеся угрозы, закрепить конституционный характер Российской Федерации и создать юридические барьеры на пути «парада суверенитетов» российских регионов. В результате удалось привести все различные «виды» субъектов федерации к некоему общему знаменателю, причем не за счет уменьшения полномочий республик, а, напротив, путем повышения объема прав и обязанностей краев и областей. При этом в Конституции были унифицированы полномочия всех субъектов Российской Федерации, и в результате нормы Федеративного договора, предполагающие разный объем полномочий у разных типов субъектов, оказались юридически недействующими.

Кроме того, в Заключительных и переходных положениях Конституции 1993 года была записана норма о том, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции Российской Федерации действуют положения Конституции. Тем самым удалось, с одной стороны, продемонстрировать уважение к сыгравшему свою роль Федеративному договору и одновременно свести на нет все возможные риски, связанные с желанием ряда политических сил использовать этот документ как инструмент изменения конституционной природы федерации. Благодаря такой формулировке Федеративный договор остался существовать формально юридически, но де-факто перестал действовать, поскольку значительная часть его норм не соответствовала Конституции Российской Федерации.

Региональные конфликты и формирование новой федерации

Строительство основ новой федеративной государственности в России в начале 1990-х годов происходило в сложных условиях эскалации национальных и региональных конфликтов, ставших трагическим следствием ошибок советской национальной и федеративной политики и отголоском распада СССР.

Региональный конфликт - один из видов политического конфликта. В международном праве подобным образом чаще называют конфликты между странами/группами стран, которые ограничены конкретной территорией (в отличие от глобальных конфликтов).  В российской практике региональными конфликтами обычно именуют внутригосударственные конфликты на «региональном уровне» - между различными общностями населения (конфессиями, народностями, политическими силами и пр.) внутри одного или между несколькими субъектами (регионами) Российской Федерации.

Когда говорят о региональных конфликтах в России, обычно подразумевают ситуацию на Северном Кавказе. Действительно, кризис в Чеченской Республике стал одной из наиболее трагических и кровопролитных страниц в современной истории нашей страны. Однако не все конфликты, возникавшие на протяжении 1990-х годов внутри российских регионов или между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, дошли до стадии вооруженного противостояния. В подавляющем большинстве случаев, кризисные ситуации были разрешены путем переговоров и поиска консенсуса. Одним из таких примеров является урегулирование отношений с Республикой Татарстан.

30 августа 1990 г. Республика Татарстан приняла декларацию о своем суверенитете, в тексте которой не упоминалось о ее пребывании в составе Российской Федерации. Продолжая эту линию, в 1991 г. из республиканской Конституции были изъяты положения о том, что Татарстан состоит в Российской Федерации и федеральные законы обладают верховенством на территории республики. И в довершение всего в республиканский учредительный акт были внесены положения, что отношения республики с Российской Федерацией строятся лишь на основе договоров между ними, а сама республика выступает в качестве суверенного участника международного общения и субъекта международного права.

Весной 1992 г. Конституционный Суд РСФСР рассмотрел эти акты и принял решение, в котором, в целом, с пониманием отнесся к стремлению многонационального народа Республики Татарстан развивать и укреплять республиканскую государственность, гарантирующую равенство прав граждан независимо от национальной принадлежности или вероисповедания, позитивно оценил стремление к демократическому разрешению языковой проблемы. Специально остановившись на вопрос о возможности изменения государственно-правового статуса республики, Конституционный Суд решил, что любая республика в составе РСФСР имеет право на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе, поскольку это право производно от права народа на самоопределение. Однако при этом в соответствии с требованиями международного права необходимо соблюдать принцип территориальной целостности России и права человека. Отсюда следует недопустимость одностороннего установления никакой республикой права на выход из Российской Федерации, ибо тем самым было бы нарушено территориальное единство федеративного государства и национальное единство населяющих его народов, а это, в свою очередь, наносит ущерб конституционному строю России и несовместимо с международными нормами о правах человека и правах народов. Исходя из этого, Конституционный Суд указал, что единственно правомерным и справедливым средством решения данной проблемы следует считать основанный на законе переговорный процесс с участием всех заинтересованных субъектов федерации.

Главные выводы Конституционного Суда Российской Федерации, содержащиеся в его Постановлении от 13 марта 1992 г. № 3-П, в том числе о строительстве отношений федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации, верховенстве федеральных законов над законами субъектов федерации, соблюдении при осуществлении права народов на самоопределение принципа территориальной целостности и прав человека, недопустимости одностороннего установления субъектом Российской Федерации права на выход из состава Российской Федерации и др., оцениваемые теперь сквозь призму Конституции Российской Федерации 1993 г., по-прежнему сохраняют свое юридическое, а также политическое и общесоциальное значение.

Несмотря на вмешательство Конституционного Суда, политические элиты Республики Татарстан продолжили линию на выход из состава России. Логическим завершением «юридического сепаратизма» стал отказ Татарстана от подписания Федеративного договора 1992 г. На этом основании республика стала считать себя независимым государственным образованием, строящим свои отношения с федеральным центром на договорных основах. В первой половине 1990-х Татарстан перестал платить налоги в федеральный бюджет, не проводил всероссийские выборы на территории республики, а чуть позже даже претендовал на то, чтобы войти в состав Союзного государства Беларуси и России в качестве третьего равноправного участника.

Несмотря на то, что в республике были сильны сепаратистские настроения, руководство Татарстана, прежде всего, президент республики Минтимер Шарипович Шаймиев, проявило политическую волю и мудрость, подписав 15 февраля 1994 г. после трех лет сложнейших переговоров Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», который впоследствии позволил постепенно вернуть республику в общее конституционное поле.

Как ни парадоксально, но формула такого договора была впервые выработана отнюдь не в Казани, а на переговорах российской и чеченской делегаций в Грозном в 1992 году. Например, в ноябре 1992 г. - январе 1993 г. в Москве и Грозном состоялась серия встреч делегаций под руководством председателя Совета Национальностей Верховного Совета Российской Федерации Р.Г. Абдулатипова и Заместителя Председателя Правительства России С.М. Шахрая, с представителями руководства самопровозглашенной Чеченской Республики Ю.Э. Сосламбековым и Я.М. Мамадаевым. В ходе московских консультаций ноября-декабря 1992 г. удалось подготовить проект Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти Чеченской Республики и даже опубликовать его в 1993 году для широкого обсуждения, но вся эта работа, как и многие другие шаги на пути возможного мирного урегулирования чеченского конфликта, была прервана руководством самопровозглашенной Чеченской Республики во главе с Д.М. Дудаевым (1944-1996).

В результате федеральный центр был вынужден предпринять силовые действия «по наведению конституционного порядка» в Чеченской Республике. В своем Постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П Конституционный Суд Российской Федерации фактически указал, что в переходе чеченского кризиса в силовую стадию виноваты обе стороны - и тогдашнее руководство самопровозглашенной Чеченской Республики, и федеральный центр с его непоследовательной политикой. Как установил Конституционный Суд, «в 1991 - 1994 гг. на территории Чеченской Республики, являющейся субъектом Российской Федерации, сложилась экстраординарная ситуация: отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан <…> Эта экстраординарная ситуация исторически связана с тем, что в период сталинских репрессий чеченский народ подвергся массовой депортации, исправление последствий которой оказалось недостаточно эффективным. Государственная власть сначала СССР, а затем России не сумела правильно оценить справедливую обиду чеченцев, назревавшие в республике события и их движущие силы. Федеральные органы власти Российской Федерации ослабили правозащитную деятельность в Чеченской Республике, не обеспечили охрану государственных складов оружия на ее территории, в течение нескольких лет проявляли пассивность в решении проблем взаимоотношений с этой республикой как субъектом Российской Федерации».

С 2000 г. начался новый этап урегулирования ситуации в Чеченские Республики. При поддержке федеральных органов государственной власти была восстановлена система легитимных органов государственной власти. Важнейшим политическим и юридическим событием стал референдум 23 марта 2003 г., на котором была одобрена конституция Чеченской Республики, законы о выборах президента и парламента Чеченской Республики. «Конституция, принятая народом – это основа политического урегулирования в Чечне, - отметил Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин в своем Обращении к жителям Чеченской Республики, - Конституция даст народу Чечни возможность самостоятельно налаживать свою жизнь. И реализовать ту самую широкую автономию в составе России, о которой сейчас так много говорят. Для этой же цели будет совместно подготовлен и заключен специальный договор между Федерацией и Республикой». Принятие разработанной в тесном сотрудничестве с федеральными органами государственной власти конституции Чеченской Республики ознаменовало собой новый этап разрешения чеченского кризиса и стало символом долгожданного консенсуса федерального центра и республики по важнейшим конституционным проблемам, касающимся всей России и всего многонационального российского народа.

Модель федерализма в Конституции Российской Федерации

Как известно, в юридической науке принято различать (соответственно способу их образования) федерации договорные и конституционные. Первые образуются путем заключения договора, вторые – путем принятия конституции нового государства. В отличие от СССР, созданного 30 декабря 1922 года на основе Договора об образовании СССР, современная Российская Федерация носит конституционный характер.

Уже преамбула Конституции Российской Федерации содержит мощный идеологический заряд федерализма. Когда в ней говорится «мы, многонациональный народ», «мы… соединенные общей судьбой на своей земле» и выражается стремление сохранить «исторически сложившееся государственное единство» – это означает, что речь идет о совокупности всех граждан, всех этносов («наций») и всех народов субъектов Российской Федерации, выразивших в этой Конституции свое добровольное желание сохранить и развить положительные результаты исторического процесса, приведшего к установлению глубоких, прочных и многообразных связей политического, экономического, социального и культурного характера между всеми названными частями Российского государства и общества.

Ключевые принципы, на которых базируется российский федерализм, изложены в первой главе Конституции - «Основы конституционного строя». Важнейшее значение имеет ст. 1, поскольку она дает определение Российской Федерации, перечисляя ее важнейшие признаки – «демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления», которые затем конкретизируются в других статьях Основного закона.

Взамен прежней унитарной модели федеративных отношений Конституция 1993 г. закрепила принципы кооперативного федерализма. Сущность этой концепции состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами. Для этого Конституция обеспечивает соответствующие правовые и институциональные условия. Главный признак модели кооперативного федерализма - наличие значительной сферы вопросов совместного ведения федерации и ее субъектов. Она также предполагает формирование механизмов совместного осуществления государственной власти федеральными и региональными органами, а также широкое использование согласительных и переговорных процедур для разрешения споров между различными уровнями власти.

Выбор именно кооперативной модели федерализма в качестве концепции федеративной организации государственного устройства был не случаен для России. С одной стороны, он был предопределен конкретно-историческими особенностями российского государства и общества, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на единой земле различных национальностей и культур. С другой стороны, выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 1990-х годов - конкретной расстановкой политических сил, степенью напряженности взаимоотношений центра и регионов.

В условиях переходного периода, нестабильности правовой системы и институтов, необходимо было «застраховать» общество, государство и политическую систему от возможностей проявления сепаратизма и процессов, ведущих к распаду государства.

Именно поэтому в конституционной модели федерализма было исключено право на сецессию, заложены значительные полномочия Президента Российской Федерации как гаранта Конституции и единства страны. Одновременно были предусмотрены правила и процедуры обеспечения условий для эффективного и цивилизованного сотрудничества федерации и ее субъектов: намеренно закладывалось обширное поле совместных предметов ведения, создание второй (верхней) палаты парламента как инструмента и площадки согласования интересов субъектов Российской Федерации и федерального центра, поскольку в реальной федерации составляющие ее субъекты должны быть практически включены в деятельность общего целого. Субъекты должны реально «видеть» себя в федерации – тогда рождаются необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.

В ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства. Эта норма являет собой практическое применение известного принципа федерализма «единство во множестве». С одной стороны, она устанавливает, что многообразные по исторически сложившейся форме и национальному составу части федеративного государства (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) отныне являются едиными по своей сути и конституционному статусу образованиями – субъектами Федерации; с другой - она гарантирует путем закрепления соответствующих положений в специальных статьях Конституции сохранение разнообразия существующих государственно-правовых форм, а также исторически возникших наименований всех субъектов Федерации.

Разнообразие форм составляющих федерацию образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального состава. Республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются национально-государственными образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта; края (ранее крупные административно-территориальные единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа), области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы, в некоторых из них были и остаются автономные округа), города федерального значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва, Ленинград, Севастополь) представляют собой территориально-государственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским, населением; автономная область (в советский период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна — Еврейская автономная область) - национально-территориальное государственное образование, входящее в Хабаровский край; автономные округа (появились в 1930-е гг. и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной области и являются национально-территориальными государственными образованиями, входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав края (два округа) или области (семь округов), имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов северных территорий.

Формально различаясь, субъекты Российской Федерации (их именной перечень приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении равноправны. Это отражает само объединяющее их понятие «субъект Российской Федерации». Оно впервые появилось в новой Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став субъектами федерации.

Одной из ключевых конституционных основ федеративного устройства является государственная целостность Российской Федерации. Это означает, что Россия не  является простым, соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы - рубля; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительному ведению Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах, право выхода субъектов из Российской Федерации.

Другая основа федеративного устройства страны - принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции, — ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти, соответственно, федеральной и субъекта федерации. В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти; ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство также обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна из палат - Совет Федерации - формируется из представителей от каждого субъекта Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации основано также на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституционное разграничение компетенции федерального центра и субъектов Федерации играет определяющую роль: в ст. 71 и 72 Конституции установлены соответственно перечни предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а ст. 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами требует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации. Однако правовое равенство субъектов не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства.

Заключение

Как уже отмечалось, важным элементом кооперативной модели федерализма является формирование механизмов совместного осуществления государственной власти органами федерации и ее субъектов. Это выражается путем установления различных форм реализации полномочий по предметам совместного ведения через совместное законотворчество и согласование деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, создания института представителей субъектов федерации при Президенте и Правительстве Российской Федерации, в создании различного рода координационных структур.

Соединение идей кооперации федеральных и региональных властей с принципом равноправия субъектов федерации открыло новые возможности партнерства, вывело их на более высокий уровень правовой справедливости. В условиях второй половины 1990-х годов именно такая модель дала необходимые возможности постоянно втягивать регионы в диалог с федеральным Центром. И хотя поначалу этот диалог зачастую носил конфликтный характер, объективно он способствовал восстановлению и укреплению связей, что позволило в конечном счете прекратить «парад суверенитетов» и начать процесс укрепления внутреннего единства Российской Федерации.

 

С. Попова