Inside_content_bg_top
Inside_content_bg_bottom

Исследование Вернуться к списку »

«Правительство Кириенко» (24 апреля 1998 – 23 августа 1998)

Правительство под руководством Сергея Владиленовича Кириенко, стало первым в истории современной России «служебным правительством», или правительством технократов, которое должно было решить ряд сугубо экономических задач и не ввязываться в политические конфликты между ветвями власти, характерные для того периода общественного развития.

Фоном для этих конфликтов выступал проигрыш лидера Коммунистической партии Российской Федерации (КПРФ) Г.А. Зюганова на президентских выборах 1996 года. С учетом приближающихся парламентских выборов 1999 года и ухудшением состояния здоровья первого Президента Российской Федерации Бориса Николаевича Ельцина прокоммунистическое большинство Государственной Думы делало все возможное, чтобы переломить ситуацию в свою пользу. Однако, постоянные усилия Президента и Правительства Российской Федерации по финансовой стабилизации принесли свои первые плоды. Как отмечалось в Программе Правительства Российской Федерации по стабилизации экономики и финансов, к середине 1997 года месячная инфляция измерялась уже десятыми долями процента, процентные ставки для конечных заемщиков опустились ниже 20% в год, быстро повышался объем кредитования банками реального сектора, что обусловило прекращение спада промышленного производства в отдельных секторах экономики и начало экономического роста. В 1997 году начали расти отрасли, ориентированные на внутренний спрос (машиностроение и, в первую очередь, автомобильная промышленность, химическая, медицинская, полиграфическая, отдельные секторы легкой и пищевой промышленности). Существенно выросли иностранные инвестиции, причем доля прямых иностранных инвестиций в 1997 году в два раза превысила показатели 1996 года и достигла 5,3 млрд долларов США. Портфельные инвестиции (в государственные ценные бумаги и акции российских предприятий) достигли 20 млрд долларов США.

По всем предварительным данным выходило, что постепенно складывается новая социально-экономическая база курса на стабилизацию и 1998 год может стать годом перехода к началу политики экономического роста. Именно этой теме посвятил свое ежегодное Послание Федеральному Собранию Президент Российской Федерации. В нем он, в частности, сказал: «Либерализация экономики и финансовая стабилизация были важнейшими задачами, стоявшими перед разными составами российского Правительства. Это была тяжелая, неблагодарная, но необходимая работа. И те, кто ее проводил, несмотря на все свои ошибки, безусловно, заслуживают признательности <…> Но пора уже вплотную заняться тем, что ждет нас впереди. Мы застряли на середине моста: инфляционное прошлое действительно осталось позади, а вот к инвестиционному будущему приблизиться не удается. Нужна новая политика – политика экономического роста».

23 марта 1998 года Президент Российской Федерации объявляет об отставке второго «Правительства Черномырдина». За большой вклад в развитие российского государства сам В.С. Черномырдин был награжден орденом «За заслуги перед Отечеством» II степени, в то время этот орден был высшей государственной наградой, которой мог быть удостоен человек, не занимающий должность главы государства. Членам Правительства Российской Федерации поручено исполнять свои обязанности до сформирования нового Правительства Российской Федерации. Временное исполнение обязанностей Председателя Правительства России Б.Н. Ельцин возлагает на себя.

В этот же день Б.Н. Ельцин подписывает новый указ, в соответствии с которым назначает Министра топлива и энергетики Российской Федерации С.В. Кириенко Первым заместителем председателя российского правительства и возлагает на него исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации. Несмотря на то, что Государственная Дума ранее неоднократно пыталась отправить «Правительство Черномырдина» в отставку, решение Президента Российской Федерации о смене кабинета министров и назначении нового премьера наталкивается на отчаяное сопротивление депутатов. Вот краткая хроника этих событий.

27 марта 1997 года Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу кандидатуру С.В. Кириенко для утверждения на должность Председателя Правительства Российской Федерации.

1 апреля 1998 года Государственная Дума в своем постановлении заявляет о том, что внесение кандидатуры С.В. Кириенко на пост Председателя Правительства Российской Федерации без «обсуждения с ведущими политическими силами страны» не соответствует принципу конструктивного взаимодействия властей. Президенту Б.Н. Ельцину предложено провести согласительные процедуры в формате «круглого стола».

7 апреля 1998 года, в Кремле под председательством Президента России Б.Н. Ельцина проходит Круглый стол по обсуждению задач и перспектив нового Правительства Российской Федерации. В его заседании принимают участие руководители палат Федерального Собрания, фракций и депутатских групп, члены Совета Федерации, С.В. Кириенко, Б.Е. Немцов, работники Администрации Президента Российской Федерации. В ходе обсуждения участники предлагают Президенту Российской Федерации альтернативные кандидатуры для утверждения на пост Председателя Правительства Российской Федерации, а 10 апреля 1998 года Государственная Дума официально отклоняет кандидатуру С.В. Кириенко. В тот же день Б.Н. Ельцин повторно вносит на утверждение депутатов кандидатуру С.В. Кириенко.

15 апреля 1997 года Государственная Дума обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании содержащегося в статье 111 (часть 4) Конституции Российской Федерации положения о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой, а также к Председателю Совета Федерации Е.С. Строеву с призывом срочно созвать внеочередное заседание Совета Федерации для обсуждения путей выхода из ситуации, сложившейся в связи с тем, что Президент Российской Федерации повторно внес кандидатуру С.В. Кириенко на пост Председателя Правительства Российской Федерации.

17 апреля депутаты Государственной Думы в надежде на поддержку со стороны Конституционного Суда и Совета Федерации, вновь отказываются утвердить С.В. Кириенко в должности Председателя российского Правительства. Несмотря на сопротивление Государственной Думы, Б.Н. Ельцин в третий раз официально вносит кандидатуру С.В. Кириенко. Согласно Конституции Российской Федерации, в случае очередного отказа депутатов утвердить внесенную кандидатуру,следующим шагом мог бы стать роспуск Государственной Думы.

22 апреля 1998 года Совет Федерации принимает Обращение к Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину и Государственной Думе с призывом к скорейшему разрешению правительственного кризиса. В частности, депутатам было предложено «дать согласие на назначение Председателя Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации при обеспечении непрерывности функционирования всех институтов государственной власти», а Президенту Российской Федерации рекомендовано «при формировании Правительства Российской Федерации максимально учитывать мнение Федерального Собрания Российской Федерации». Что касается Конституционного Суда Российской Федерации, то свое Постановление по делу о «трехкратном внесении кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации» он вынесет только 11 декабря 1998 года, причем не в пользу Государственной Думы.

24 апреля 1998 года, не получив ожидаемой поддержки ни от Конституционного Суда Российской Федерации, ни от Совета Федерации, Государственная Дума дает свое согласие на утверждение С.В. Кириенко и в этот же день указом Б.Н. Ельцина он назначается Председателем Правительства Российской Федерации.

В период, пока происходило согласование кандидатуры Председателя Правительства с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, был принят ряд важных нормативно-правовых актов, необходимых для дальнейшего развития и стабильного функционирования российской экономики. В частности, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1998 год» были установлены основные цели экономической политики на 1998 год:

  • «рост валового внутреннего продукта и продукции промышленного производства не менее чем на 2 процента;
  • прекращение спада сельскохозяйственного производства;
  • создание условий для переориентации финансовых потоков в реальный сектор экономики;
  • формирование условий справедливой конкуренции на внутреннем рынке, в том числе за счет снижения средневзвешенной ставки таможенного тарифа по сравнению с фактическим уровнем 1997 года не более чем на 1 процент;
  • снижение налоговой нагрузки на товаропроизводителей и повышение уровня собираемости налогов;
  • выполнение всех принимаемых государством финансовых обязательств перед субъектами хозяйственной деятельности и населением;
  • рост реальных располагаемых денежных доходов населения не менее чем на 3 процента;
  • завершение перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета;
  • поддержание уровня занятости населения Российской Федерации и снижение числа безработных не менее чем на 500 тыс. человек».

В апреле 1998 года также было принято Заявление Правительства и Центрального банка Российской Федерации «Об экономической и структурной политике на 1998 год». Эта деятельность, с одной стороны, предполагала сохранение в неизменности прежней стратегии, связанной с поддержанием макроэкономической стабильности на основе жесткой налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики, а также с продолжением проведения структурных реформ. С другой стороны, главной задачей на 1998 год в заявлении было названо «кардинальное изменение налогово-бюджетной политики» за счет укрепления системы сбора доходов и создания механизма контроля расходов. Фактически, речь шла об официальном признании несовершенства существовавшей российской налоговой системы, в которой высокий уровень налоговой нагрузки сочетается с противоречивостью требований налоговых законов, а также с неурегулированностью отношений налогоплательщиков и налоговых органов. Задача кодификации налогового законодательства в этот период становится одной из основных в законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В течение нескольких дней после завершения баталий с трехкратным голосованием по кандидатуре нового российского премьер-министра в Государственной Думе произошли основные назначения в «Правительство Кириенко». Заместителями Председателя Правительства Российской Федерации были, в частности, назначены Б.Е. Немцов, В.Б. Христенко и О.Н. Сысуев. Министром экономики Российской Федерации остался Я.М. Уринсон, а Министром финансов – М.М. Задорнов.

30 апреля 1998 года Указом Президента Российской Федерации была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Традиционная структура российского правительства претерпела серьезные изменения. В соответствии с планами административной реформы была повышена роль федеральных министерств, которые стали своеобразными центрами тематических «блоков деятельности» правительства. Были упразднены ряд министерств и государственных комитетов, функции которых были переданы в соответствующие федеральные министерства. В этот же день А.Б. Чубайс, не вошедший в состав нового Правительства Российской Федерации, был назначен председателем Правления РАО «ЕЭС России».

В первые пять месяцев 1998 года по таким показателям, как состояние потребительского рынка, производство промышленной продукции и уровень жизни населения, ситуация в российской экономике в целом соответствовала параметрам прошлого, достаточно успешного 1997 года. И экономическая политика тоже сохранялась прежней. Можно сказать, что в экономике продолжалось наведение порядка с обязательствами федерального бюджета. Причем из-за служебного характера правительства и перманентным конфликтом между «Правительством Кириенко» и депутатами Государственное Думы принятие экономических решений, как правило, оформлялось указами Президента Российской Федерации. Вообще, в середине 1990-х годов активные попытки Президента Российской Федерации реализовывать меры по модернизации экономики и стимулировать развитие институциональной основы новой российской государственности, становятся поводом для обвинений лично Б.Н. Ельцина в злоупотреблении им своими полномочиями; появляется даже специальный термин «указное право» для характеристики его действий .

Например, 5 мая 1998 года Президентом Российской Федерации был принят указ о дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы и оздоровлению государственных финансов. В частности, Правительству России и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было поручено в течение двух месяцев обеспечить подписание соглашений об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета. Эти соглашения должны были предусматривать прекращение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации любых форм зачетов по обязательствам организаций при уплате налогов, проведение реструктуризации задолженности юридических лиц перед бюджетами субъектов Российской Федерации, приведение уровня тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства в соответствие с федеральными стандартами, установление лимитов потребления электрической и тепловой энергии, сокращение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей.  14 мая 1998 года Указом Президента Российской Федерации были отменены все нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, предполагающие осуществление государственных расходов, не предусмотренных федеральным бюджетом на 1998 год. На следующий день началась реорганизация Аппарата Правительства Российской Федерации, предусматривающая сокращение численности работников на 30%, а структурных подразделений – на 50%. 25 мая для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Указом Президента Российской Федерации были созданы региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти при полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации.

Однако беда пришла откуда не ждали. Неожиданно на финансовых рынках появились все признаки острого и затяжного кризиса. В конце 1997 года в России отношения объема государственного долга к валовому внутреннему продукту не превышало 50%, но в структуре долга преобладали «короткие», а значит, дорогие долги по государственным краткосрочным бескупонным облигациям и облигациям федерального займа (ГКО-ОФЗ). После того, как в 1996 году «Правительством Черномырдина» было принято решение о допуске на рынок государственных ценных бумаг нерезидентов, их доля в структуре участников этого рынка начала активно расти и к концу 1997 года достигла 30%. Именно приток «горячих денег» иностранцев позволил «сбить» ставки доходности по ГКО, снизить процентные ставки по кредитам для реального сектора экономики и, в конечном итоге, «подтолкнуть» рост промышленного производства. Однако при ухудшении ситуации на мировых финансовых рынках деньги нерезидентов стали серьезным дестабилизирующим фактором; российская финансовая система оказалась очень чувствительна к волне мирового финансового кризиса, пришедшего из Азии. С ноября 1997 года трижды (в ноябре 2997 года, январе и мае 1998 года) наблюдались резкие падения котировок российских ценных бумаг и акций промышленных предприятий из-за паники на мировых фондовых рынках в результате первых ударов «Азиатского кризиса». Чтобы не допустить девальвацию рубля, правительству приходилось «подымать» доходность ГКО и, в итоге, их доходность выросла с 19–22% в ноябре 1997 года до 60–70% в мае-июне 1998 года.

Только что сформированное «Правительство Кириенко» оказалось в сложной ситуации. Вместо задачи обеспечения нового качества экономического роста, оно столкнулось с неотложными проблемами по стабилизации экономической ситуации в стране и с ослаблением воздействия мирового финансового кризиса на российскую экономику. Поскольку в результате «Азиатского кризиса» резко замедлился рост наиболее динамичных экономик Юго-Восточной Азии, это также привело к более чем двукратному падению мировых цен на энергоносители. Например, по данным экспертов, в 1997–1998 годах цены разовых сделок на нефть марки Brent на условиях немедленной поставки упали с 25 до 8–10 долларов США за баррель. Затем к весне 2000 года эта цена опять резко выросла и превысила уже 30 долларов США за баррель.

Ухудшение показателей платежного и торгового баланса страны поставило «Правительство Кириенко» перед нелегким выбором. Необходимо было учесть две группы внутренне противоречивых факторов. Первая группа факторов носила сугубо экономический характер. Вследствие падения цен на нефть резко увеличилось давление отечественного нефтяного лобби в сторону снижения акцизов при экспорте сырой нефти и нефтепродуктов. А это, в свою очередь, не могло не сказаться негативно на доходах федерального бюджета и, следовательно, на макроэкономической стабильности в целом. Ведь в этот период времени российская нефтяная промышленность обеспечивала 25% всех совокупных доходов федерального бюджета. Наиболее простым решением был бы отказ от политики «валютного коридора» и переход к плавающему обменному курсу рубля. В таких условиях девальвация рубля была бы практически неизбежной мерой, если бы не ситуация, сложившаяся в российской банковской системе.

Ведущие частные (коммерческие) банки Российской Федерации, будучи с 1996 года деятельными участниками рынка государственных ценных бумаг, выступали активными заемщиками на внешних финансовых рынках. Наибольшее распространение получили краткосрочные залоговые кредиты, когда в качестве обеспечения выступали российские валютные облигации, гораздо реже – акции промышленных предприятий. К этой деятельности банки подталкивали относительно низкие процентные ставки по внешним займам, что в условиях стабильного курса рубля гарантировало высокую прибыль. Именно стабильность курса рубля позволяла российским банкам использовать заимствования на внешних рынках как главный источник роста своего бизнеса и компенсировать, тем самым, недостаток внутренних сбережений. В определенном смысле ведущие российские частные банки в это время больше напоминали финансовые компании, занятые арбитражными сделками, чем классические кредитные учреждения.

Существовало еще одно обстоятельство. По мере либерализации рынка ГКО-ОФЗ, важной частью бизнеса частных банков становится заключение срочных форвардных контрактов с нерезидентами на поставки иностранной валюты, которую те использовали для репатриации прибыли от операций на российском рынке ГКО-ОФЗ. Поскольку российские надзорные органы ограничивали объемы таких операций, самые крупные банки начали заключать срочные контракты с менее крупными банками, а те, в свою очередь, с еще менее крупными банками. И так далее по цепочке. В итоге, к началу 1998 года российская банковская система, которая должна была гарантировать платежный оборот в стране, стала самым непосредственным образом зависеть от конъюнктуры на мировых финансовых рынках, причем эти риски никто не хотел принимать во внимание. Накопленные валютные обязательства банков в случае существенного снижения курса рубля ставили их на грань банкротства, что выступало важным аргументом против девальвации.

Наконец, была также группа факторов социально-политического характера, которые также заставляли «Правительство Кириенко» прилагать дополнительные усилия для недопущения резкого снижения курса рубля. Известно, что девальвация ведет к скачку инфляции прежде всего на рынке потребительских товаров, а также влечет за собой паралич банковской системы. И то, и другое могло иметь непредсказуемые социальные последствия. Кроме того, в условиях зависимости российского бюджета от внешних заимствований надо было считаться с тем, что девальвация могла подорвать доверие международных финансовых кругов к кредитоспособности России. Наконец, девальвация приводила к значительному удорожанию обслуживания внешнего государственного долга. Политическими же последствиями могли бы стать не только рост социального недовольства, но и угроза смены существующего политического режима.

Простого решения в такой ситуации объективно не существовало и «Правительство Кириенко» колебалось в выборе стратегии. В итоге, промедление с выбором конкретных макроэкономических мер привело к возникновению кризиса доверия между «Правительством Кириенко» и основными участниками финансового рынка. При этом ситуация с федеральным бюджетом, по сравнению с 1997 годом, резко ухудшилась. Хотя за пять месяцев 1998 года бюджетный дефицит и сократился почти в два раза по сравнению с аналогичными показателями 1997 года и (за вычетом процентных расходов) доходы бюджета превысили расходы более чем на 17 млрд рублей, все больше средств федерального бюджета требовалось на погашение краткосрочных долговых обязательств. Возможная отсрочка этих платежей привела бы к еще большим расходам бюджета в силу роста ставок доходности ГКО. С середины мая до середины августа 1998 года доходность ГКО опять «подскочила» уже с 70 до 118% годовых. Всего за этот период федеральный бюджет потратил на погашение обязательств по ГКО/ОФЗ более 53 млрд рублей. Для сравнения: по данным профессора Е.Г. Ясина, бывшего членом «Правительства Кириенко», поступления в федеральный бюджет в июле 1998 года составили 144,4 млрд рублей, а суммарная задолженность по заработной плате – 78,1 млрд рублей, в том числе на 17,1 млрд рублей из-за отсутствия бюджетного финансирования.

В марте-апреле 1998 года объем поступлений в федеральный бюджет начинает устойчиво отставать от потребностей по обслуживанию и погашению внутреннего долга, доходы от ГКО окончательно перестают быть дополнительным источником бюджетных средств, а все новые размещения ГКО полностью идут на покрытие выплат по предыдущим заимствованиям. Поэтому Министерство финансов Российской Федерации принимает решение прекратить с 22 июля 1998 года аукционы по размещению новых выпусков ГКО.

Вследствие лихорадки на финансовом рынке также стал ухудшаться сбор налогов, что, в свою очередь, привело к росту задолженности по платежам федерального бюджета. Позитивные тенденции 1997 года оказались сломаны, и перед Россией вновь замаячила опасность обострения бюджетного кризиса. Чтобы улучшить ситуацию с собираемостью налогов были существенно расширены функции Государственной налоговой службы России. Президент Российской Федерации в конце мая 1998 года пригласил Бориса Григорьевича Федорова на должность руководителя Госналогслужбы России сначала в ранге федерального министра, а затем заместителя Председателя Правительства Российской Федерации. Дополнительно в ход пошли различные «обходные маневры», нацеленные на повышение роли тех налогов, которые по техническим причинам собирались лучше. Например, «Правительство Кириенко» провозгласило тезис о целесообразности усиления налогообложения потребления при облегчении налогового бремени производителя, хотя фактически это означало лишь перенесение акцента с прямых налогов на косвенные. Но все предпринимаемые меры, если и давали результат, то лишь весьма ограниченный, после чего собираемость налогов вновь падала. И хотя в итоге задача недопущения дальнейшего резкого падения доходов федерального бюджета была решена, оказалось невозможным обеспечить существенное и устойчивое приращение доходов до уровня, приближающегося к расходным обязательствам государства.

24 июня 1998 г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу так называемый «налоговый пакет» – серию законопроектов в области реформы налогового законодательства. В частности, были подготовлены проекты федеральных законов о едином налоге на вмененный доход, о налоге с продаж по ставке 5 процентов, о внесении изменений и дополнений в федеральные законы о налоге на добавленную стоимость и налоге на прибыль предприятий и организаций. Спустя месяц, в период 15–18 июля 1998 года, эти неотложные законопроекты, наконец, стали предметом рассмотрения на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, но окончательных решений не было принято.

Ключевым моментом борьбы с нараставшим бюджетным кризисом на этом этапе стало балансирование бюджета, что подразумевало реструктуризацию расходов, включая их прямое сокращение. «Правительство Кириенко» реализовало целый комплекс мер по экономии государственных расходов, наведению порядка в расходовании средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и восстановлению доверия инвесторов. Основными направлениями деятельности были выбраны повышение собираемости налогов, ужесточение контроля деятельности естественных монополий и получение дополнительных финансовых ресурсов от приватизации. Расчет также строился на возможности получения дополнительных ресурсов от международных финансовых организаций, прежде всего от Международного валютного фонда (МВФ), поддержка которых стала бы, в свою очередь, дополнительным фактором восстановления доверия к России со стороны иностранных и отечественных держателей свидетельств государственного долга. Например, за счет иностранных заимствований с марта по август 1998 года внешний государственный долг Российской Федерации увеличился на 16,7 млрд долларов США, причем все эти средства пошли на поддержание курса рубля.

В июле 1998 года была разработана и принята уже упоминавшаяся выше Программа Правительства Российской Федерации по стабилизации экономики и финансов и План стабилизационных мер Правительства Российской Федерации. Кроме того, чуть раньше, в июне 1998 года специальным представителем Президента Российской Федерации по связям с международными финансовыми организациями был назначен А.Б. Чубайс, что означало его фактическое возвращение в правительство. Задача, которая была поставлена перед спецпредставителем, состояла в попытке срочно, до начала широкомасштабного кризиса, добиться от МВФ финансовой помощи в объеме до 20 млрд долларов США. Это позволило бы сформировать стабилизационный фонд, подобный тем, что уже имели некоторые страны, пострадавшие от «Азиатского кризиса».

Своеобразным «днем надежд» становится 20 июля 1998 года. Во-первых, в этот день «Правительство Кириенко» принимает согласованное с Банком России Заявление о политике экономической и финансовой стабилизации. В связи с потрясением финансовых рынков и сохраняющейся неустойчивостью потоков капитала принято решение сосредоточить усилия на трех основных элементах:

  • радикальном ужесточении параметров федерального бюджета, направленном на окончательное устранение всех сохраняющихся дисбалансов в бюджетно-налоговой сфере;
  • укреплении международных резервов Банка России за счет получения доступа к значительным объемам внешнего финансирования;
  • удлинении сроков погашения долговых обязательств в целях ослабления уязвимости, вызванной краткосрочным характером внутреннего государственного долга.

Во-вторых, «Правительством Кириенко» поручено Министерству финансов России совместно с Банком России в третьем квартале 1998 года «осуществить на основе принципов добровольности и соблюдения прав инвесторов» мероприятия по досрочному погашению ГКО при условии направления владельцами этих бумаг средств от погашения на приобретение внешних облигационных займов Российской Федерации. В-третьих, в этот же день Президент Российской Федерации обращается к Государственной Думе с предложением повторно принять, а Совету Федерации в августе 1998 года одобрить отклоненные ранее федеральные законы, обеспечивающие дополнительное финансирование Пенсионного фонда Российской Федерации в объемах, обеспечивающих выплату государственных пенсий, установленных федеральным законом. Наконец, в-четвертых, 20 июля 1998 года Совет директоров Международного валютного фонда принимает решение о выделении кредита в размере 11,2 млрд долларов США, причем первый транш в объеме 4,8 млрд долларов США был переведен уже 24 июля 1998 года. Продолжение платежей было увязано с успешностью деятельности «Правительства Кириенко» по подавлению финансового кризиса. Исторически, этот транш стал последними деньгами, которые Российская Федерация получила от Международного валютного фонда.

А 31 июля 1998 г. были приняты Бюджетный кодекс Российской Федерации и первая часть Налогового кодекса Российской Федерации, работа над которым была начата еще во времена «Правительства Черномырдина». Несмотря на очевидный успех в наведении порядка с правовым регулирование в исключительно важных для государства сферах, на тот момент не удалось добиться согласия региональных и местных властей на предлагаемый федеральными органами власти порядок распределения налогов и сборов между различными уровнями бюджетной системы. Поскольку дискуссия зашла в тупик, было принято решение «заморозить» статьи с перечнями видов налогов и сборов, устанавливаемых и взимаемых на федеральном, региональном и местном уровнях до момента принятия второй части Налогового кодекса.

В определенном смысле «Правительство Кириенко» попыталось повторить успехи второго «Правительства Черномырдина» образца весны–лета 1997 года. Однако реальная экономическая ситуация развивалась отнюдь не так, как это было в 1997 году. Собираемость налогов не только не удалось повысить, но, напротив, в мае 1998 года произошел резкий спад в доходах федерального бюджета, который так и не был компенсирован в дальнейшем. Провалились попытки реализации крупномасштабных приватизационных проектов (в частности, по продаже 5% акций РАО «Газпром» на конкурсе с инвестиционными условиями), что обернулось для федерального бюджета новыми потерями. Борьба с естественными монополиями тоже не была столь успешной, как годом ранее. «Правительство Кириенко» оказалось в ситуации классического цугцванга, когда любое действие или бездействие все равно приведет к ухудшению ситуации. Непосредственной причиной такого положения дел был, конечно, «Азиатский кризис», который быстро обескровил российскую финансовую систему. Но корни происходящего коренились в застарелом, еще со времен СССР, бюджетном кризисе, хронической недокапитализации банковской системы, растянувшейся на годы политике льгот, преференций и зачетов, которая, в итоге, и обернулась долговой ямой. Наконец, еще одной бедой «Правительства Кириенко» стало наличие в нем нескольких центров принятия оперативных финансовых решений.

В начале лета 1998 года на финансовых рынках России появились первые явные признаки грядущего дефолта по государственному внутреннему долгу. Несмотря на принятые меры, долговой кризис охватил в первую очередь российские регионы. Ряд субъектов Российской Федерации не смог в срок выполнить обязательства по своим региональным ценным бумагам. Были также просрочены региональные выплаты по так называемым агробондам (сельскохозяйственным облигациям). Хотя формально Правительство Российской Федерации не имело отношения к этим выплатам, сам по себе дефолт региональных ценных бумаг стал дополнительным фактором усиления политической нестабильности. Чтобы не допустить углубления долгового кризиса регионов, Президент Российской Федерации принимает специальный указ, в соответствии с которым устанавливаются критерии допуска субъектов Российской Федерации к источникам финансирования дефицита бюджетов путем размещения облигационных займов на внешних финансовых рынках. Принятые меры резко обостряют отношения «Правительства Кириенко» не только с депутатами Государственной Думы, но и с влиятельными членами Совета Федерации - руководителями субъектов Российской Федерации.

Крайне напряженными в этот период были отношения и в целом между исполнительной и законодательной ветвями власти. Преодоление бюджетного и долгового кризиса предполагало объединение усилий для принятия комплекса согласованных антикризисных мер, требовавших неотложного одобрения Федеральным Собранием Российской Федерации. Однако отношения с Государственной Думой, и без того весьма напряженные из-за проблем с утверждением С.В. Кириенко в качестве нового Председателя Правительства Российской Федерации, продолжали обостряться по мере ухудшения социально-политической обстановки в стране. Непросто складывались и отношения «Правительства Кириенко» с Советом Федерации ввиду невозможности выполнять обязательства по выплате региональных трансфертов и попыток ограничить финансовую самодеятельность региональных властей. А неспособность органов власти разных уровней договориться между собой по антикризисному пакету мер, в свою очередь, ставила под вопрос перспективы масштабной помощи со стороны международных финансовых организаций.

Продолжающийся спад производства, сохранение высокой зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры, неспособность государства урегулировать проблемы бюджета, все возрастающая зависимость экономической ситуации в стране от ситуации на международных финансовых рынках – все эти факторы способствовали поддержанию обстановки нестабильности. В итоге, в условиях мирового финансового кризиса 17 августа 1998 года в России произошел полномасштабный кризис финансовой системы. В этот день Правительство Российской Федерации и Центральный банк России выступили с совместным Заявлением «Об изменении курсовой политики», которое включало три позиции:

  • расширение границ «валютного коридора» с 6 рублей до уровня 6,0–9,5 рубля за доллар США;
  • отказ от обслуживания государственных краткосрочных облигаций (ГКО);
  • объявление 90-дневного моратория на обслуживание внешнего долга частным бизнесом.

Объем ГКО в обращении на момент дефолта составлял около 217 млрд рублей, или более 34 млрд долларов США (по текущему обменному курсу).   Мораторий фактически разрешал частным банкам в течение трех месяцев не возвращать кредитов нерезидентам, тоже самое касалось выплат страховых платежей по кредитам, обеспеченным залогом ценных бумаг. В этом документе также содержалось обращение Правительства Российской Федерации к Государственной Думе с предложением провести до также конца августа 1998 года внеочередную сессию, чтобы принять ключевые законопроекты, позволяющие обеспечить своевременность выплаты пенсий и заработной платы работникам бюджетной сферы, создать законодательные процедуры санации банков, укрепить систему валютного регулирования и валютного контроля.

Это заявление и стало кульминацией экономического кризиса 1998 года в России, который также получил в СМИ название «дефолта» в связи с отказом Правительства Российской Федерации от выполнения ряда своих финансовых обязательств по внутреннему государственному долгу. Конкретно, дефолт означал отказ от продолжения выплат по внутреннему долгу. Ведь в принятом одновременно с заявлением Постановлении Правительства Российской Федерации номинированные в рублях ценные бумаги (ГКО-ОФЗ) со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. переоформлялись в новые рублевые ценные бумаги - облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом, то есть весь риск из-за падения курса рубля должны были нести владельцы этих бумаг.

События весны–лета 1998 года следует рассматривать, в первую очередь, как валютный кризис, когда «перегретый» рынок ГКО способствовал беспрецедентной спекулятивной атаке на валютный курс рубля, что фактически вынудило Правительство Российской Федерации пойти на его девальвацию путем отказа от обязательств по финансированию уже выпущенных ГКО. По мнению большинства экспертов, после решения об укрупнении российской денежной единицы в 1998 году был установлен неоправданно высокий курс рубля к доллару США, когда стоимость рубля не соответствовала текущим размерам экономики страны. В итоге, в течение второй половины 1998 года курс рубля к доллару США уменьшился более чем в три раза – примерно с 6 рублей 1 августа 1998 года до 21 рубля за доллар США 1 января 1999 года.

В этот же день, 17 августа 1998 года, были приняты еще несколько документов в целях экстренного урегулирования кризисной ситуации. В частности, Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации приняли еще одно совместное Заявление «О политике валютного курса», в котором изложили причины возникновения кризисной ситуации и содержание корректив, которые вносятся в проводимую в Российской Федерации курсовую политику. Правительство и Банк России, в частности, выразили уверенность, что «при получении законодательной поддержки реализация пакета стабилизационных экономических мер Правительства, а также имеющиеся в настоящее время золотовалютные резервы обеспечивают возможность удержания курса рубля до конца текущего года в диапазоне от 6,0 до 9,5 рубля за доллар США». Также Совет директоров Центрального банка Российской Федерации принял решение приостановить с 17 августа 1998 г. на срок до 90 дней операции, связанные с осуществлением резидентами выплат в пользу нерезидентов по погашению основного долга по финансовым кредитам, полученным от нерезидентов на срок более 180 дней; страховым платежам по кредитам, обеспеченным залогом ценных бумаг, включая сделки «репо», а также срочным валютным контрактам. Наконец, 19 августа Правительством Российской Федерации была создана временная рабочая группа для реализации положений Совместного заявления Правительства Российской Федерации и Банка России от 17 августа 1998 г. и координации действий федеральных органов исполнительной власти. Руководителем группы назначен заместитель Председателя Правительства Российской Федерации – руководитель Госналогслужбы России Б.Г. Федоров.

И без того критическую ситуацию резко осложнила паника, возникшая среди населения в связи с тем, что большинство банков решили ограничить или полностью прекратить выдачу наличных денег по вкладам. Чтобы снизить панические настроения вкладчиков, Центральный банк Российской Федерации 21 августа 1998 года заявляет о намерении «распространить 100-процентную государственную гарантию на вклады населения в кредитных организациях Российской Федерации». В частности, Банк России предлагает коммерческим банкам создать систему взаимного гарантирования вкладов населения путем заключения соглашения со Сберегательным банком Российской Федерации, которое дает право «каждому вкладчику поручить гарантию государства». В этот же день Сберегательный банк России объявляет о своей готовности «подписать с крупнейшими банками соглашение, позволяющее их клиентам по желанию переводить свои счета в любой из банков – участников соглашения».  Больше всего от кризиса пострадали частные банки, которые строили свой рост на развитии розничных операций. В заявлении Сбербанка России были перечислены эти крупнейшие банки, работающие с вкладами населения: «ИНКОМБАНК», банк «СБС-Агро», «МОСТ-банк», банк «Российский кредит», банк «МЕНАТЕП», Промстройбанк России и Автобанк.

Прокоммунистическое большинство депутатов Государственной Думы решает воспользоваться критической ситуацией на финансовых рынках и перевести экономический кризис в масштабный политический кризис. 21 августа, в тот момент, когда Правительство и Банк России напряженно искали способы борьбы с финансовым кризисом и неоднократно обращались за поддержкой к законодателям, депутаты Государственной Думы направляют в Конституционный Суд Российской Федерации сразу три обращения, с требованием признать не соответствующими Конституции Российской Федерации ряд экономических решений Президента и Правительства Российской Федерации, а также принимают специальное постановление с рекомендацией Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину досрочно прекратить исполнение президентских полномочий и уйти в отставку.

В ответ в воскресенье 23 августа 1998 года Президент Российской Федерации объявляет об отставке «Правительства Кириенко» и возлагает исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации опять на Виктора Степановича Черномырдина. Как позднее вспоминал Б.Н. Ельцин: «Менеджерское, технократическое правительство Кириенко не имело никакого политического ресурса (проще говоря, доверия, влияния на общество). Не могло договориться ни с Думой, ни с профсоюзами, которые устроили нам “рельсовую войну”, ни с деловой элитой. И при этом для проведения в жизнь своего жесткого курса ему была необходима полная, абсолютная поддержка общества. Или беспрекословное подчинение! Ну не мог я пойти на чрезвычайное положение. Не те годы, не та эпоха. И Россия – это не Чили, не Аргентина».

А. Яник, С. Попова

Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 1998 г № 762 «О мерах по стабилизации социально-экономического положения в стране» // СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3564; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г. «Общими силами к подъему России» (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. 1998. 24 февраля; Указ Президента Российской Федерации от 23 марта 1998 г. № 288 «Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 12. Ст. 1428; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 1 апреля 1998 г. № 2331-II ГД «О мерах, связанных с формированием Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1535; Обращение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 апреля 1998 г. № 166-СФ «К Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 1981; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 24 апреля 1998 г. № 2421-II ГД «О даче согласия Президенту Российской Федерации на назначение Кириенко Сергея Владиленовича на должность Председателя Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998 г. № 18. Ст. 2013; Указ Президента Российской Федерации от 24 апреля 1998 г. № 436 «О Председателе Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1928; Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 42-ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год» // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1464; Заявление Правительства и Центрального банка Российской Федерации от 11 апреля 1998 г. «Об экономической и структурной политике на 1998 г.» // Российская газета. 1998. 16 мая; Указ Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. № 483 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2020; Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 1998 г. № 495 «О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов» // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2074; Указ Президента Российской Федерации от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2145; Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1998 г. № 586 «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2407; Конопляник А.А. Эволюция структуры нефтяного рынка // Нефть России. 2000. № 4; Ясин Е.Г. Российская экономика: истоки и панорама рыночных реформ. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. С. 394; Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июля 1998 г. № 851 «Об утверждении Заявления Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации о политике экономической и финансовой стабилизации» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3874; Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июля 1998 г. № 843 «О мерах по стабилизации ситуации на рынках государственных долговых обязательств Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3873; Указ Президента Российской Федерации от 20 июля 1998 г. № 857 «О неотложных мерах по обеспечению конституционных прав граждан Российской Федерации на получение государственных пенсий» // СЗ РФ, 1998. № 30. Ст. 3754; Указ Президента Российской Федерации от 9 июня 1998 г. № 696 «О порядке выпуска органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации внешних облигационных займов» // СЗ РФ. 1998. № 24. Ст. 2697; Совместное Заявление Правительства Российской Федерации и Центрального банка России от 17 августа 1998 г. «Об изменении курсовой политики» // Российская газета. 1998. 18 августа; Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 1998 г. № 980 «Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг» // СЗ РФ. 1998. № 34. Ст. 4098; Совместное заявление Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации от 17 августа 1998 г. «О политике валютного курса» // Вестник Банка России. 1998. 27 августа; Решение Совета директоров ЦБ РФ от 17 августа 1998 г. «Об обеспечении экономической стабильности и устойчивости финансовой системы в Российской Федерации» // Вестник Банка России. 1998. 27 августа; Заявление Центрального банка России «Гарантия – на личные вклады» // Российская газета. 1998. 21 августа; Заявление Сберегательного банка Российской Федерации «О взаимном гарантировании банковских вкладов» // Российская газета. 1998. 21 августа; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 августа 1998 года № 2896-II ГД «О рекомендации Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину досрочно прекратить исполнение президентских полномочий и уйти в отставку» // СЗ РФ. 1998. № 35. Ст. 4379; Ельцин Б. Н. Президентский марафон. М.: ООО «Изд-во АСТ», 2000. С. 313–314.