Inside_content_bg_top
Inside_content_bg_bottom

Исследование Вернуться к списку »

Второе «Правительство Черномырдина» (10 августа 1996 – 21 марта 1998)

Второе «Правительство Черномырдина» появилось после президентских выборов, которые состоялись в Российской Федерации летом 1996 года. По итогам выборов, которые проходили в два тура, Президентом Российской Федерации снова стал Борис Николаевич Ельцин. Официальная инаугурация вновь избранного Президента Российской Федерации прошла 9 августа 1996 года. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, в этот день Правительство России сложило свои полномочия перед избранным Президентом. На следующий день указом Президента Российской Федерации главой российского правительства был снова назначен Виктор Степанович Черномырдин.

Формированию второго «Правительства Черномырдина» предшествовала реформа принципов построения федеральных органов исполнительной власти, которая, должна была обеспечить повышение эффективности деятельности правительства. По мнению Б.Н. Ельцина, поставленная проблема повышения эффективности государственного управления в решающей степени зависела от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса. 14 августа 1996 года он подписал специальный указ, в соответствии с которым уточнялась система органов власти, в которой выделялись три уровня их статуса и соответствующие им группы задач. В частности, было установлено, что систему федеральных органов исполнительной власти образуют министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти, а именно государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы России, федеральные агентства и федеральные надзоры России. При этом, в рамках системы органов министерство отвечало за проведение государственной политики и управление в конкретной сфере деятельности, государственный комитет – за межотраслевую координацию и регулирование, а федеральные службы, агентства и надзоры осуществляли специальные функции в установленных сферах деятельности.  Фактически, речь впервые шла о разграничении функций собственно государственного управления и функции оказания государственных услуг. Оказанием услуг должны были заниматься не сами органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости.

В этот же день был подписан указ о составе российского правительства. Персональный состав второго «Правительства Черномырдина» больших изменений не претерпел. Среди новых первых лиц, которые в нем появились, были высокопоставленные сотрудники прежней Администрации Президента Российской Федерации, в частности, бывший первый помощник Президента Российской Федерации В.В. Илюшин, который занял пост первого заместителя председателя Правительства России, и работавший ранее помощником Президента Российской Федерации по экономическим вопросам А.Я. Лившиц, который стал заместителем Председателя Правительства – Министром финансов Российской Федерации. Также первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации был назначен известный российский предприниматель, владелец одной из крупнейших частных инвестиционных компаний России "Интеррос"  В.О. Потанин, а бывший руководитель пресс-службы Президента СССР, и генеральный директор информационного агентства ИТАР-ТАСС В.Н. Игнатенко занял должность заместителя Председателя Правительства России.

Ключевой задачей второго «Правительства Черномырдина» стало продолжение усилий по экономической стабилизации. Относительная победа над инфляцией (финансовая стабилизация), достигнутая первым «Правительством Черномырдина», никак не помогала в позиционной борьбе с бюджетным кризисом, который возник еще в позднесоветской экономике. Суть бюджетного кризиса состояла в устойчивом превышении государственных расходов, уровень которых сложился еще в социалистической экономике, над всеми возможными доходами и ресурсами, доступными для финансирования бюджетного дефицита. Уровень государственного потребления в Советском Союзе был исключительно высок (по разным оценкам, он устойчиво превышал 60% ВВП); эти деньги тратились и на финансирование непомерных международных обязательств СССР, и на избыточное военное производство, и на дотации к реальным ценам практически всех продуктов и товаров массового использования. В итоге, получался замкнутый круг: движение по пути рыночных реформ должно было объективно сопровождаться мерами по снижению бюджетной нагрузки на экономику, что фактически означало снижение социальных обязательств государства. В свою очередь, снижение социальных обязательств неизбежно приводило к росту протестных настроений, что резко ограничивало возможности продвижения по пути реформ. То есть, бюджетный кризис выступал комплексным явлением, которое имело не только экономический, но и политический характер. Именно поэтому, в определенном смысле именно постоянно возраставший бюджетный дефицит конца 1980-х годов стал не только «могильщиком» политики перестройки Президента СССР Михаила Сергеевича Горбачева, но и ускорил дальнейший распад Советского Союза.

В середине 1990-х годов бюджетный кризис в России также носил не только экономический, но и политический характер. И дело было, разумеется, не в отсутствии политической воли правительства бороться, например, за повышение собираемости налогов. Политический характер бюджетного кризиса отражал объективно сложившееся несоответствие между относительно низким уровнем экономического могущества страны, высокой долей изъятия доходов в федеральный бюджет, доставшейся в наследство от прежней системы хозяйствования, а также новыми принципами государственного управления, когда демократическая сменяемость власти ставила правительство в прямую зависимость от настроения избирателей, страдающих от сокращения социальных гарантий. Если рассуждать абстрактно, то проблема была предельно ясна: чтобы в условиях ограниченности ресурсов дать новой экономике возможность окрепнуть и вырасти, государство должно было отказаться от значительной части своих социальных обязательств, выполнение которых стало практически невозможным. Только в этом случае экономическая стабилизация могла приобрести устойчивый характер и дать толчок новому экономическому росту. Но очевидно, что в реальной жизни подобный выбор был абсолютно невозможен. Затягивание сроков реформ, а также непоследовательность, в которой второе «Правительство Черномырдина» обвиняли со всех сторон, как раз и были связаны с необходимостью одновременно решать сразу две конкурирующие между собой группы задач, балансируя, как уже отмечалось выше между риском остановки реформ и риском социального взрыва. В конечном итоге, в 1998 году уже во время работы «Правительства Кириенко», несмотря на все предпринятые усилия, Российская Федерация, как и СССР, также попала в капкан бюджетного кризиса, который получил название "августовского дефолта". Однако Россия смогла в короткие сроки преодолеть последствия дефолта чисто экономическими методами, без революций и масштабных политических потрясений. Этот успех Российской Федерации, в отличие от СССР, как раз и был обусловлен значительно возросшими адаптационными возможностями страны, которые обеспечивали как демократический политический режим, так и достаточно развитая институциональная основа новой рыночной экономики.

А пока главными направлениями деятельности второго «Правительства Черномырдина» становятся в 1996–1997 годах меры по росту налоговых поступлений, а в 1997–1998 годах – меры по улучшению сбалансированности бюджета, что в основном было связано с реструктуризацией бюджетных расходов, включая их постепенное прямое сокращение.

С осени 1996 года второе «Правительство Черномырдина» приступает к работе по улучшению собираемости налогов путем усиления налогового администрирования. С этой целью 11 октября 1996 года специальным указом Б.Н. Ельцина создается Временная чрезвычайная комиссия при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины. Комиссию возглавил Председатель Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдин. Первым заместителем председателя комиссии был назначен руководитель Администрации Президента России А.Б. Чубайс, а заместителем председателя комиссии – первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации В.О. Потанин. На эту работу возлагались большие надежды, однако все попытки оказать административное давление на участников экономической деятельности с целью повышения собираемости налогов давали лишь краткосрочные результаты. В условиях низкой собираемости налогов и ожесточенного сопротивления различных групп давления, представляющих как «старую», так и «новую» экономику, политике сокращения государственных расходов, обыденной практикой становятся неплатежи. Именно накопление просроченной задолженности  выступает в это время главным способом покрытия фактического «разрыва» между доходами и расходами бюджетов всех уровней. Причем этой практикой злоупотребляют как сами органы исполнительной власти, особенно в субъектах Российской Федерации, так и большинство промышленных предприятий. Как тогда говорили, в Российской Федерации сформировалась «экономика долговой необязательности», когда практически все субъекты хозяйственной деятельности предпочитали жить взаймы, не выполняя при этом свои финансовые обязательства. Ситуация с неплатежами очень напоминала времена начального этапа радикальных экономических реформ во время работы «Правительства Ельцина-Гайдара». Только тогда денег в стране не было вовсе, а в середине 1990-х годов из-за высоких рисков в кредитах заемщикам отказывали частные (коммерческие) банки. Но суть дела от этого не менялась, поэтому производители вновь, как в 1991-1992 годах, дружно перешли в режим взаимного товарного кредитования, чтобы обходиться, по возможности, без денежного оборота. Понятно, что неплатежи резко повышали уровень инвестиционных рисков и делали финансовое положение предприятий крайне неустойчивым. В конечном итоге, из-за неплатежей оказалась сильно размыта граница между легальной и теневой экономикой. Однако в условиях перманентного бюджетного кризиса полностью ликвидировать бюджетные неплатежи было физически невозможно. Еще большую проблему представляли постоянно нараставшие взаимные неплатежи предприятий. Фактором, сильно усложняющим решение этой задачи, становятся также социальные ограничители. Например, 27 февраля 1997 года Генеральный совет Федерации независимых профсоюзов России принимает решение о проведении 27 марта 1997 года всероссийской забастовки в связи с кризисным положением экономики страны и массовыми невыплатами заработной платы и пенсий. По предварительным данным, в забастовке могло одновременно принять участие до 4 млн человек в более чем 70 субъектах Российской Федерации. А 7 марта 1997 года о поддержке всероссийской забастовки в своем постановлении заявляет прокоммунистическое большинство депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, которое ищет любой повод, чтобы взять реванш за проигрыш своего кандидата Г.А. Зюганова на президентских выборах.

Правительство Российской Федерации пытается частично решить проблему путем выработки специального механизма реструктуризации задолженности предприятий по платежам в федеральный бюджет. В свою очередь, Президент Российской Федерации также действует в попытках снизить социальную остроту неплатежей. В частности, он принимает указ «О дополнительных мерах по нормализации расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации». Для погашения просроченной задолженности организаций Пенсионному фонду Российской Федерации было, в частности, разрешено в рамках соглашений с плательщиками страховых взносов предоставлять организациям рассрочки по погашению задолженности с учетом финансового состояния организаций. Эти и другие шаги несколько разряжают ситуацию, но полностью решить проблему неплатежей удастся только после дефолта августа 1998 года и достижения фискальной стабилизации во время работы, соответственно, «Правительства Примакова» и «Правительства Степашина». Весной 1997 года, оценивая итоги социально-экономического развития страны, российское правительство в своем постановлении об итогах социально-экономического развития в 1996 году приходит к выводу, что «сохраняется на высоком уровне задолженность по выплате заработной платы, пенсий и социальных пособий <…> Улучшению ситуации с пополнением доходной части федерального бюджета мешает большое количество различных таможенных, налоговых и иных льгот».

Для того чтобы обеспечить позитивный перелом в динамике социально-экономических процессов весной 1997 года принимается Программа Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997–2000 годах». Факт утверждения новой среднесрочной стратегии задолго до истечения действия прежней правительство объясняет необходимостью после президентских выборов 1996 года «представить программу, которая была бы рассчитана на срок полномочий Президента Российской Федерации и отражала бы его обязательства, взятые перед избирателями <…>, а также содержала бы корректировки экономической и социальной политики в связи с произошедшими в экономике страны важными изменениями». Констатируя, что основным содержанием нового этапа преобразований является структурная перестройка экономики, разработчики отмечали, что этот длительный процесс выходит за срок действия представленной Программы. Поэтому в документе устанавливались цели, имеющие долгосрочный характер, а задачи – среднесрочные, как было записано, «реально выполнимые в 1997-2000 годах». Однако скоро становится ясно, что на практике добиться перелома в борьбе с бюджетным кризисом и резкого повышения эффективности экономического управления в рамках существующего правительства будет сложно. В.С. Черномырдин предлагает Президенту Российской Федерации повысить эффективность работы правительства как за счет уменьшения его «размера» (сокращения числа заместителей председателя правительства и ряда федеральных органов исполнительной власти), так и за счет обновления персонального состава. Б.Н. Ельцин поддерживает эти предложения и подписывает специальный указ. В свою очередь, депутаты Государственной Думы также принимают специальное обращение к Президенту и Председателю Правительства Российской Федерации. Однако, в обращении игнорируются объективные проблемы бюджетного кризиса и низкой конкурентоспособности отечественного производства, а решение всех проблем видится в отстранении от должности конкретных людей и возврате к советской отраслевой структуре управления.

17 марта 1997 года принимается Указ Президента Российской Федерации «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти». Структура Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти приводится в соответствие с требованиями, как сказано в указе, «экономических преобразований на современном этапе». Основными направлениями этих экономических преобразований были названы:

-        экономическая реформа;

-        реформа социального сектора, жилищная и строительная политика;

-        национальная, региональная политика и сотрудничество с государствами – участниками СНГ;

-        правоохранительная деятельность.

В этот же день Президентом Российской Федерации также подписывается указ «Об изменениях в составе Правительства Российской Федерации». В частности, второе «Правительство Черномырдина» покидают: В.Н. Игнатенко, В.В. Илюшин, А.Я. Лившиц и В.О. Потанин. В свою очередь, назначаются: первым заместителем Председателя Правительства России Б.Е. Немцов, первым заместителем Председателя Правительства – Министром финансов России А.Б. Чубайс, заместителем Председателя Правительства России О.Н. Сысуев, заместителем председателя Правительства России – председателем Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом А.Р. Кох, заместителем председателя Правительства России – Министром экономики Российской Федерации Я.М. Уринсон.

Помимо продолжения работы по повышению налоговых доходов, вторым «Правительством Черномырдина» разрабатывается решение о расширении доходов от приватизации и повышении эффективности использования имеющейся государственной собственности. В марте 1997 года Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом и Российский фонд федерального имущества принимают План формирования доходной части федерального бюджета на 1997 год за счет доходов от приватизации и более эффективного использования государственной собственности в размере 6525,5 млрд рублей. В эти же дни Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин подписывает указ об усилении мер контроля использования средств федерального бюджета, предназначенных для выплаты заработной платы. В свою очередь, Центральный банк Российской Федерации реализует дополнительные меры по повышению устойчивости банковской системы России. В соответствии с Письмом Банка России с 1 января 1999 года минимальный размер капитала, необходимый для сохранения кредитной организацией статуса банка, устанавливается в размере 1 млн экю. В то время экю (ECU – European Currency Unit) называлась денежная единица, положенная в основу европейской валютной системы в период с 1979 по 1999 год. (в наличном обороте – до 2002 года) – предшественник евро. Наконец, в рамках совершенствования фондового рынка специальным указом Президента России создается Государственная комиссия по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России во главе с Председателем Правительства Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации также была ускорена работа по передаче субъектам Российской Федерации и в муниципальную собственность многочисленных объектов и сооружений культурно-бытового назначения (жилых домов, детских дошкольных учреждений, клубов, инженерных объектов), принадлежащих федеральным органам исполнительной власти, а также находящихся в федеральной собственности пакетов акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации. Целью этих мер было снижение расходов федерального бюджета на поддержание передаваемых объектов и погашение задолженности предприятий перед федеральным бюджетом. Например, в апреле 1997 года в собственность города Москвы было передано 59,07% находящихся в федеральной собственности и подлежащих продаже акций акционерного общества «Москвич». В соответствии с указом Президента Российской Федерации в соглашение между российским правительством и правительством Москвы были включены меры государственной поддержки структурной перестройки автомобильного завода, которые предусматривали гарантии правительства Москвы по погашению в течение двух лет акционерным обществом «Москвич» задолженности перед федеральным бюджетом и Пенсионным фондом Российской Федерации, а также по обеспечению всех текущих платежей.

С весны 1997 года второе «Правительство Черномырдина» стало уделять систематическое внимание крупнейшим налогоплательщикам – системообразующим производственным компаниям, прежде всего естественным монополиям: РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», Министерству путей сообщения Российской Федерации. С одной стороны, именно эти компании, порой необоснованно повышая тарифы, способствовали раскрутке спирали неплатежей. С другой стороны, они и оказались главными пострадавшими от результатов подобной политики, поскольку в итоге основной объем неплатежей «переместился» к ним самим. А это, в свою очередь, привело к резкому падению налоговых доходов со стороны этих индустриальных гигантов. В апреле 1997 года указом Президента Российской Федерации были одобрены Основные положения структурной реформы в сфере естественных монополий, которая, помимо решения задач, связанных с совершенствованием системы регулирования (в том числе ценового) и развития конкуренции в этой сфере, была направлена на «организацию контроля за финансовыми потоками субъектов естественных монополий». В свою очередь, второе «Правительство Черномырдина» в августе 1997 года принимает специальную Программу мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сфере естественных монополий.

Хотя мажоритарные пакеты акций всех крупнейших компаний-монополистов сохранялись в то время в федеральной собственности, на практике эти предприятия находились под контролем своего высшего менеджмента. Опыт 1993-1996 годов показал, что представительство интересов государства в деятельности акционерных обществ было по большей части формальным, а работа официальных государственных представителей – неэффективной. Например, как отмечал А.Р. Кох, возглавлявший в 1996-1997 годах Госкомимущество России, «в 1996 году при номинальной стоимости государственного пакета акций в 7 трлн руб. государством было получено 120 млрд. руб. в качестве дивидендов, т.е. около 2% годовых, что было на тот момент в 10 раз ниже <годового> уровня инфляции». Чтобы повысить эффективность государственного управления пакетами акций в крупнейших акционерных обществах второе «Правительство Черномырдина» активизирует деятельность существующих коллегий представителей государства, либо создает новые коллегии, но уже под председательством соответствующих министров Правительства Российской Федерации. Например, 24 апреля 1997 года первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Б.Е. Немцов был назначен Министром топлива и энергетики, а 12 мая 1997 года он возглавил коллегию представителей государства в РАО «Газпром».

Повышение собираемости налогов от крупнейших налогоплательщиков становится одним из главных лейтмотивов деятельности второго «Правительства Черномырдина». В частности, 6 января 1998 года было принято специальное постановление российского правительства о дополнительных мерах по обеспечению «прозрачности» расчетов крупнейших налогоплательщиков с федеральным бюджетом. Комплекс мер  включал переход на международную систему финансовой отчетности (МСФО), создание сводных систем расчетов данных организаций, организацию проверки эффективности осуществления экономической деятельности. Этот комплекс мер, в частности, также предполагал разработку проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации, разрешающих создание налоговых постов в коммерческих организациях – крупнейших налогоплательщиках, и о предоставлении налоговым органам прав проверки договоров цессии, предусматривающих переуступку прав требований по денежным обязательствам.

Крпотливая работа второго "Правительства Черномырдина", несмотря на проблемы и неудачи,  давала свои плоды. Относительная стабильность курса рубля, торможение инфляции, рост оборотов финансового рынка и прекращение спада промышленного производства в ключевых секторах экономики способствуют росту международного рейтинга Российской Федерации. Своеобразным знаком того, что Россия, как тогда говорили, «завершает историческую трансформацию в демократическое государство с рыночной экономикой», стало приглашение Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина 21 июня 1997 года на встречу глав и правительств ведущих индустриальных государств в Денвере (США), где так называемая «большая семерка» G7 трансформировалась в «большую восьмерку» G8.

В августе 1997 года в связи с произошедшей относительной денежной стабилизацией Президент Российской Федерации подписывает указ, в соответствии с которым принимается решение об укрупнении с 1 января 1998 года российской денежной единицы и замене обращающихся рублей на новые рубли по соотношению 1000 к одному. Возросшую роль российского рубля подкрепляет решение Банка России о прекращении на территории Российской Федерации всех расчетов в иностранной валюте за реализуемые физическими лицами товары, работы и услуги. В сентябре 1997 года Российская Федерация присоединяется к деятельности Парижского клуба кредиторов в качестве государства-участника. А в октябре 1997 года Внешэкономбанк от имени Российской Федерации подписывает соглашение с Лондонским клубом – международной организацией частных кредиторов.  Это соглашение завершает переговоры, которые были начаты российским правительством еще в 1992 году. Подписанный договор предусматривал реструктуризацию долгов бывшего СССР (на сумму около 32,3 млрд долларов США) сроком на 25 лет. Механизм выплаты долгов предполагал выпуск Внешэкономбанком долговых облигаций, зарегистрированных на Люксембургской фондовой бирже. Российская Федерация также подписывает ряд соглашений о займах с Международным банком реконструкции и развития, в частности, на реконструкцию исторического центра Санкт-Петербурга, на развитие здравоохранения в Калужской и Тверской областях, а также на финансирование ряда проектов в области образования и технической модернизации промышленных предприятий.

Возникает ощущение если не победы, то большого успеха второго «Правительства Черномырдина». Однако уже осенью 1997 года становится ясно, что обретенная экономическая стабильность неустойчива и достаточно иллюзорна. Обстановка в экономической и общественно-политической сфере России быстро радикализируется. Тому способствуют две группы экономических факторов: внешние и внутренние. К внешним факторам относятся события, обусловленные первой волной так называемого «Азиатского кризиса» на мировых финансовых рынках и стремлением, в первую очередь, иностранных инвесторов покинуть российский фондовый рынок. Вторая группа факторов была связана с завершением в 1997 году вторым «Правительством Черномырдина» целого ряда крупных приватизационных сделок, результаты которых провоцируют настоящую «информационную войну» проигравших олигархов, как между собой, так и с отдельными членами политической и экономической команды Президента Б.Н. Ельцина, которые, по их мнению, «подыгрывали» победителям.

Из-за возросшей турбулентности на мировых финансовых рынках вследствие начавшегося кризиса в Азии происходит резкое падение котировок на российском фондовом рынке. Индекс Российской торговой системы (РТС) в течение 23 октября 1997 года снижается более чем на 5%, что становится сигналом для зарубежных портфельных инвесторов о начале вывода средств из государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО). При росте оборота вторичного рынка ГКО-ОФЗ в течение ноября-декабря 1997 года на 25–30% средневзвешенная доходность размещения бумаг «подскакивает» с 20 до 40%. Становится ясно, что рынок краткосрочного внутреннего государственного долга входит в кризисное состояние. Например, В 1997 году процентные расходы (расходы по обслуживанию государственного долга) удвоятся и достигнут 28% всех расходов федерального бюджета по сравнению с 14% в 1996 году. Массовые попытки инвесторов обменять рубли на валюту почти сразу приводят к «перегреву» валютного рынка. Как вспоминал позднее С.В. Алексашенко, работавший в 1995-1998 годах первым заместителем председателя Банка России, в эти дни объем интервенций Банка России на валютном рынке превышал 3,5 млрд долларов США.  Центральный Банк Российской Федерации для борьбы со спекулятивной атакой на валютный рынок 10 ноября 1997 года увеличивает ставку рефинансирования с 21 до 28% и объявляет о повышении с 6 до 9% норматива резервирования частных (коммерческих) банков в иностранной валюте. Правительство и Центральный банк Российской Федерации в своем совместном заявлении объявляют об отказе от практики установления ежегодных ограничений изменения курса рубля. Принимается решение об установлении среднесрочных ориентиров динамики национальной валюты и поддержании российским правительством и Банком России таких условий на валютном рынке, чтобы в течение всего периода 1998–2000 годов центральный обменный курс находился на уровне 6,2 рубля за один доллар США, а его возможные отклонения не превышали 15% от этого значения. Правительство также принимает дополнительные меры фискальной стабилизации. Председатель Правительства Российской Федерации утверждает План мероприятий по увеличению сбора налогов и сокращению расходов федерального бюджета. Для увеличения налоговых доходов, в частности, предполагалось: провести реструктуризацию задолженности предприятий, ввести механизм счетов-фактур для контроля сбора НДС и перейти на взимание основных налогов методом начисления.  

Еще более скандальная ситуация складывалась в политической сфере. Прокоммунистическое большинство депутатов Государственной Думы второго созыва (1995-1999 годов), не сумев провести своего кандидата на выборах Президента Российской Федерации, активно оппонировало экономическому курсу правительства под лозунгом защиты интересов трудящихся. В результате принятие законов, необходимых для правового обеспечения реформ, происходило с большими трудностями и задержками. Постоянное противостояние Президента и Правительства России, с одной стороны, и Государственной Думы – с другой стороны, стало фоном, на котором развертывались экономические действия. Конечно, до прямого столкновения, аналогичного событиям 1992-1993 годов, дело не доходило, но принятие законов, представленных Президентом и Правительством Российской Федерации, происходило с большим трудом.  Президент Б.Н. Ельцин в своем Послании к Федеральному Собранию в 1998 году так говорил об этой ситуации: «Задача состоит в том, чтобы развивать и разнообразить формы диалога между законодательной и исполнительной ветвями власти. Такой диалог должен идти постоянно и на разных уровнях, причем акцент должен делаться на законодательном обеспечении стратегии подъема. Включение земли в экономический оборот, государственная регистрация юридических лиц, правовая защита инвестиций, усиление ответственности субъектов рынка, посильные для бюджета социальные обязательства государства – эти и многие другие вопросы давно требуют полноценного законодательного регулирования. Однако кардинальных изменений в законодательной сфере еще не произошло. Вновь приходится констатировать, что велико – в основном из-за невысокого юридического качества – число отклоняемых Президентом России законов. Из 277 законов, переданных в 1997 году на подпись главе государства, 86 было отклонено. 11 законов возвращены без рассмотрения из-за нарушений конституционной процедуры их принятия. Причем четыре закона возвращались дважды».

Масла в огонь подливали СМИ, которые азартно участвовали в создании поводов для очередных депутатских, а то и президентских «оргвыводов». Например, осенью 1997 года общественную жизнь сотрясает серия крупных скандалов и «разоблачений», направленная в том числе против отдельных членов второго «Правительства Черномырдина». Летом 1997 года российское правительство продало на коммерческих конкурсах с инвестиционными условиями пакеты акций 12 крупнейших нефтеперерабатывающих, металлургических и транспортных компаний, которые были переданы в 1995 году в залог российским частным банкам и финансовым компаниям. Как известно из материалов Счетной палаты Российской Федерации, тогда по результатам залоговых аукционов федеральный бюджет получил около 5,13 трлн рублей (включая 1,54 трлн рублей задолженности, погашенной этими предприятиями государству), что составило более 70% всех его доходов в 1995 году. Помимо этого, второе «Правительство Черномырдина» провело еще одну серию приватизационных сделок, самой крупной из которых стала продажа 25 июля 1997 года блокирующего пакета (25% плюс одна акция) российского государственного оператора международной, междугородней и местной связи ОАО «Инвестиционная компания связи “Связьинвест”» группе иностранных и российских инвесторов за рекордную сумму 1,875 млрд долларов США. По своим масштабам компания «Связьинвест» формально была близка тогда к таким международным компаниям-гигантам, как France Telecom и Deutsche Telekom, которые тоже приватизировались в это время. Российскими частными финансово-промышленными группами и их зарубежными партнерами велась жесткая конкурентная борьба за право обладания подлежащими приватизации различными производственными активами. По всей видимости, именно в разочаровании проигравших следует искать повод для начала той или иной «информационной войны», в которую быстро втягивались силы «главного калибра» - оппозиционная Государственная Дума. Например, в ноябре 1997 года сначала журналист А.В. Минкин на радиостанции «Эхо Москвы», а затем и журналист С.Л. Доренко в телевизионной программе «Время» фактически начали кампанию по дискредитации А.Б. Чубайса и группы его коллег (М.В. Бойко, А.И. Казаков и А.Р. Кох), которая быстро получила название «дело писателей». Речь шла, в частности, о получении «слишком больших гонораров» за ненаписанную книгу по истории российской приватизации. В течение нескольких последующих дней происходят отставки первого заместителя руководителя Администрации Президента Российской Федерации А.И. Казакова и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Министра государственного имущества Российской Федерации М.В. Бойко. 19 ноября 1997 года в «дело писателей» вмешивается Государственная Дума и принимает специальное постановление, в котором квалифицирует обстоятельства раздуваемого в СМИ скандала как кризис в федеральных органах исполнительной власти. Главным объектом политической атаки депутатов становится А.Б. Чубайс. В постановлении Государственной Думы это звучит так: «Создается впечатление чрезмерной зависимости от А.Б. Чубайса Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации, что ставит под удар престиж страны на мировой арене и усиливает напряженность в отношениях между органами государственной власти Российской Федерации». На следующий день Президент Российской Федерации «закрывает вопрос», освободив А.Б. Чубайса от обязанностей Министра финансов России, но сохранив за ним пост первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации. 20 ноября 1997 года Министром финансов Российской Федерации назначается один из авторов знаменитой программы «500 дней» времен перестройки М.М. Задорнов. Проверки «дела писателей» и аналогичных дел, которые провела Генеральная прокуратура России и Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации, не подтвердили выдвинутых обвинений, а книга по истории приватизации была опубликована издательством «Вагриус» в 1999 году.

Невзирая на экономические и политические потрясения к весне 1998 года в Российской Федерации постепенно складывается новая социально-политическая база макроэкономического курса на стабилизацию. Уже в 1997 году в России начали расти отрасли, ориентированные на внутренний спрос (машиностроение и, в первую очередь, автомобильная промышленность, химическая, медицинская, полиграфическая, отдельные секторы легкой и пищевой промышленности). Существенно выросли иностранные инвестиции, причем доля прямых иностранных инвестиций в 1997 году в два раза превысила показатели 1996 года и достигла 5,3 млрд долларов США. Портфельные инвестиции (в государственные ценные бумаги и акции российских предприятий) достигли 20 млрд долларов США. Начался рост и реальных доходов населения. Снизились уровень преступности, общий уровень заболеваемости населения, стабилизировалась продолжительность жизни. Резко упал уровень младенческой смертности, и стало расти число браков. Своеобразным знаком повышения качества жизни стало возросшее стремление людей обзаводиться собственным жильем. В 1997 году среди городских жителей 40% уже составляли собственники жилья. Среди влиятельных групп интересов, обеспечивавших поддержку этого курса, были представители экспортноориентированных отраслей, прежде всего связанных с производством сырьевых и энергетических ресурсов, а также металлов, и частные (коммерческие) банки. Относительная стабильность рубля создавала благоприятные условия для их деятельности. Груз нерешенных проблем еще очень велик, но Президент Российской Федерации решает воспользоваться положительной динамикой и выдвигает задачу перехода к политике экономического роста. В уже упоминавшемся выше Послании Федеральному Собранию 1998 года «Общими силами к подъему России» Б.Н. Ельцин формулирует это так: «пора уже вплотную заняться тем, что ждет нас впереди. Мы застряли на середине моста: инфляционное прошлое действительно осталось позади, а вот к инвестиционному будущему приблизиться не удается. Нужна новая политика – политика экономического роста <…> Экономический рост высокого качества – главное условие успешного завершения реформ. Только такой рост позволит нормализовать бюджет, а значит, создать финансовый запас прочности для успешного завершения военной и социальных реформ. Только такой рост даст возможность поднять реальные доходы населения, а значит, безболезненно довести до конца реформу жилищно-коммунального хозяйства. Только такой рост откроет дорогу полноценной реформе налогообложения, когда с предприятий можно будет снять существенную часть налогового бремени, не подрывая доходную базу бюджета. Только такой рост станет надежной основой подъема России». Обеспечению нового качества экономического роста должна была помочь поставленная им в 1996 году задача разработки программы государственного строительства как продуманной системы мер модернизации различных институтов власти.

Таким образом, по мнению Президента Российской Федерации, настало время отказаться от еще советской традиции использования в работе правительства «политических тяжеловесов» и опробовать на практике идею технократического, служебного правительства. Также, наверное, Президент России попросту устал от бесконечных скандалов, связанных с работой российского правительства и выявившейся неспособностью В.С. Черномырдина эффективно гасить эти скандалы. Позднее Б.Н. Ельцин в своей книге «Президентский марафон» так сказал об этом: «Весной 98-го года я принял окончательное решение: во главе правительства должен стоять другой человек. С Виктором Степановичем надо расставаться. Главная сила Черномырдина - его уникальная способность к компромиссам. Может помирить всех со всеми, ни одна конфликтная ситуация для него не страшна. Но вот в чем дело: главный компромисс, на котором Черномырдин и "просидел" все эти годы - компромисс между рыночными отношениями и советским директорским корпусом, - сейчас уже невозможен. Он себя исчерпал, этот компромисс. Нужно двигаться дальше».

23 марта 1998 года Президент Российской Федерации в своем указе объявляет об отставке второго «Правительства Черномырдина». Членам Правительства Российской Федерации поручено исполнять свои обязанности до сформирования нового Правительства Российской Федерации. Временное исполнение обязанностей Председателя Правительства России Б.Н. Ельцин возлагает на себя. В этот же день Б.Н. Ельцин другим своим указом назначает Министра топлива и энергетики Российской Федерации С.В. Кириенко первым заместителем председателя российского правительства и возлагает на него исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации.

Сам В.С. Черномырдин за большой вклад в развитие российского государства был награжден орденом «За заслуги перед Отечеством» II степени. В то время еще не был восстановлен орден Святого апостола Андрея Первозванного и орден «За заслуги перед Отечеством» являлся высшей государственной наградой Российской Федерации, причем орденом «За заслуги перед Отечеством» I степени тогда награждали только глав государств. В это время политические соратники В.С. Черномырдина из движения «Наш дом – Россия» как раз развернули широкомасштабную подготовку к празднованию 60-летия В.С. Черномырдина, которое должно было состояться 9 апреля 1998 года.

А. Яник, С. Попова

Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 1996 г. № 1152 «О Председателе Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3989; Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» // Российские вести. 1996. 16 августа; Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1178 «О составе Правительства Российской Федерации» // Российские вести. 1996. 16 августа; Указ Президента Российской Федерации от 11 октября 1996 г. № 1428 «О Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины» // СЗ РФ. 1996. № 42. Ст. 4793; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 7 марта 1997 г. № 1195-II ГД «О Заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “О всероссийской акции протеста”» // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1287; Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 1997 г. № 254 «Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет» // СЗ РФ. 1997. № 7. Ст. 1193; Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 189 «О дополнительных мерах по нормализации расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1128; Постановление Правительства Российской Федерации от 12 марта 1997 г. № 292 «Об итогах социально-экономического развития Российской Федерации в 1996 году и задачах на 1997 год» // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1329; Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 1997 года № 360 «Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации “Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах”» // СЗ РФ. 1997. № 19. Ст. 2230; Указ Президента Российской Федерации от 11 марта 1997 г. № 211 «О мерах по обеспечению эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 1997. 12 марта; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14 марта 1997 г. № 1233-II ГД «Об Обращениях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “К Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину” и “К Председателю Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдину”» // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1479; Указ Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 1997. 19 марта; Указ Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. № 250 «Об изменениях в составе Правительства Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 19 марта; Распоряжение Госкомимущества Российской Федерации № 174-р, РФФИ № 24 от 21 марта 1997 г. «О неотложных мерах по формированию и наполнению доходной части федерального бюджета на 1997 год» // Панорама приватизации. 1997. № 4; Указ Президента Российской Федерации от 26 марта 1997 г. № 268 «Об усилении контроля за использованием средств федерального бюджета, предназначенных для выплаты заработной платы» // Российская газета. 1997. 28 марта; Письмо ЦБ РФ от 1 апреля 1997 г. № 01-15/421 «О мерах по увеличению размера и показателей достаточности собственных средств (капитала) банков» // Вестник Банка России. 1997. № 32; Указ Президента Российской Федерации от 16 июля 1997 г. № 630 «О Государственной комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России» // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3519; Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 1997 г. № 276 «О передаче г. Москве находящихся в федеральной собственности акций акционерного общества “Москвич”» // Российская газета. 1997. 4 апреля; Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сфере естественных монополий» // СЗ РФ, 1997. № 18. Ст. 2132; Постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 1997 г. № 997 «Об утверждении Программы мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий» // СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3970; Постановление Правительства Российской Федерации от 6 января 1998 г. № 10 «О мерах по обеспечению «прозрачности» расчетов с федеральным бюджетом Российской Федерации Российским акционерным обществом «ЕЭС России», Российским акционерным обществом «Газпром», акционерным обществом «Аэрофлот – российские международные авиалинии» и организациями федерального железнодорожного транспорта» // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 269; Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 1997 г. № 822 «Об изменении нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен» // Российская газета. 1997. 5 августа; Положение о прекращении на территории Российской Федерации расчетов в иностранной валюте за реализуемые физическими лицами товары (работы, услуги). Утверждено ЦБ РФ 15.08.1997 г. № 503 (зарегистрировано в Минюсте РФ 12.09.1997 г. № 1385) // Вестник Банка России. 1997. № 63; Алексашенко С.В. Битва за рубль. М.: Almamater, 1999. С. 118; Совместное заявление Правительства и Центрального банка Российской Федерации от 10 ноября 1997 г. «О политике валютного курса» // Бизнес и банки. 1997. № 48; План мероприятий по увеличению сбора налогов и сокращению расходов федерального бюджета (утв. Председателем Правительства Российской Федерации 19.11.1997 № 4400п-П13) // Российская газета. 1997. 27 декабря; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г. «Общими силами к подъему России» (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. 1998. 24 февраля; Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годов (экспертно-аналитическое мероприятие) / Отв. Ред. председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин. М.: Олита, 2004; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 19 ноября 1997 г. № 1918-II ГД «Об отношении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к кризису в федеральных органах исполнительной власти» // СЗ РФ. 1997. № 48. Ст. 5516; Бойко М.В., Васильев Д.В., Евстафьев А.В., Казаков А.И., Кох А.Р., Мостовой П.П., Чубайс А.Б. Приватизация по-российски / Под ред. А.Б. Чубайса. М.: Вагриус, 1999; Ельцин Б.Н. Президентский марафон. М.: ООО «Издательство АСТ», 2000. С. 178; Указ Президента Российской Федерации от 23 марта 1998 г. № 281 «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 12. Ст. 1426; Указ Президента Российской Федерации от 23 марта 1998 г. № 288 «Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 12. Ст. 1428.